Um umboðsmann

Efnisyfirlit

1.0. Aðdragandi að stofnun embættis umboðsmanns Alþingis.
1.1. Ný lög um umboðsmann Alþingis árið 1997.
1.2. Reglur um störf og starfshætti umboðsmanns Alþingis.
1.3. Alþingi kýs umboðsmann Alþingis.
2.0. Starfssvið umboðsmanns Alþingis.
2.1. Alþingi.
2.2. Dómstólar.
2.3. Leita ber til dómstóla samkvæmt fyrirmælum laga.
3.0. Hlutverk og starfshættir umboðsmanns Alþingis.
3.1. Kvörtun.
3.2. Athugun að eigin frumkvæði.
3.3. Ábending um "meinbugi" í lögum o.fl.
4.0. Um kvartanir til umboðsmanns Alþingis.
4.1. Aðilar sem geta borið fram kvörtun.
4.2. Nánari skilyrði þess að kvörtun verði tekin til meðferðar.
4.2.1. Kvörtun verður að vera á starfssviði umboðsmanns.
4.2.2. Málskot til æðra stjórnvalds.
4.2.3. Eins árs frestur til að bera fram kvörtun.
4.2.4. Frágangur kvörtunar.
4.3. Málsmeðferð.
4.3.1. Öflun gagna og annarra upplýsinga.
4.3.2. Frumathugun.
4.3.3. Meðferð máls sem tekið er til nánari athugunar.
4.4. Úrslit mála.
4.4.1. Mál sem aðeins sæta frumathugun.
4.4.2. Mál sem tekin eru til nánari athugunar.
5.0. Um mál sem umboðsmaður Alþingis fjallar um að eigin frumkvæði.
5.1. Heimild umboðsmanns.
5.2. Málsmeðferð og málsúrslit.


1.0. Aðdragandi að stofnun embættis umboðsmanns Alþingis.

Svíar urðu fyrstir þjóða til að setja á stofn embætti umboðsmanns. Voru ákvæði um það í sænsku stjórnarskránni frá 1809. Finnar urðu næstir og tók umboðsmaður þar til starfa árið 1919. Embætti umboðsmanns danska Þjóðþingsins var sett á laggirnar 1954. Eftir það tóku ýmsar aðrar þjóðir að veita verulega athygli þeim hugmyndum, sem þarna lágu til grundvallar. Norðmenn komu embætti umboðsmanns á fót 1963. Nú eru umboðsmenn þjóðþinga í nokkrum tugum landa og fer fjölgandi. Fyrirmyndin er yfirleitt sótt til Norðurlanda, enda þótt nánari útfærsla hennar sé með ýmsum hætti. Við samningu frumvarps til laga um umboðsmann Alþingis var einkum höfð hliðsjón af norsku og dönsku lögunum.

Nokkuð er síðan tillögur komu fram á Alþingi um embætti umboðsmanns hér á landi. Kristján Thorlacius lagði fram á Alþingi 1963 tillögu til þingsályktunar um skipan nefndar til að undirbúa löggjöf um það efni. Tillagan varð ekki útrædd og sama máli gegndi um sams konar tillögur á næstu þingum.

Hinn 19. maí 1972 var samþykkt þingsályktunartillaga Péturs Sigurðssonar alþingismanns um undirbúning löggjafar um embætti umboðsmanns Alþingis. Frumvarp til laga um umboðsmann Alþingis var flutt á þinginu 1973-1974 og var það samið af Sigurði Gizurarsyni, nú bæjarfógeta á Akranesi. Frumvarpið varð ekki útrætt en var endurflutt á þingunum 1985-1986 og 1986-1987. Á síðarnefndu þingi 1986-1987 var einnig flutt stjórnarfrumvarp um umboðsmann Alþingis, samið af Eiríki Tómassyni og Jóni Steinari Gunnlaugssyni, hæstaréttarlögmönnum. Var það í grundvallaratriðum byggt á fyrrgreindu frumvarpi. Fáeinar breytingar voru gerðar á stjórnarfrumvarpinu í meðferð Alþingis. Frumvarpið var samþykkt á þinginu 1986-1987 með samhljóða atkvæðum og birt sem lög nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, sem gengu í gildi 1. janúar 1988, eins og áður greinir.

Efnisyfirlit

1.1. Ný lög um umboðsmann Alþingis árið 1997.

Hinn 17. desember 1996 var lagt fram á Alþingi frumvarp til laga um umboðsmann Alþingis er var samþykkt og síðan birt sem lög nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Þessi lög eru að því leyti frábrugðin eldri lögum nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að með þeim var starfssviði umboðsmanni Alþingis breytt. Samkvæmt 3. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, tók starfssvið umboðsmanns Alþingis því aðeins til stjórnsýslu sveitarfélaga að um væri að ræða ákvarðanir sem skjóta mætti til ráðherra eða annars stjórnvalds ríkisins. Með 3. gr. laga nr. 85/1997 var þessi takmörkun felld niður og starfssvið umboðsmanns Alþingis tekur nú til stjórnsýslu sveitarfélaga óháð því hvort um er ræða ákvarðanir sem skjóta má til ráðherra eða annars stjórnvalds ríkisins. Sú breyting var einnig gerð á starfssviði umboðsmanns með lögum nr. 85/1997 að það tekur nú einnig til starfsemi einkaaðila að því leyti sem þeim hefur með lögum verið fengið opinbert vald til þess að taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Með þessu var komið á betra samræmi á milli starfssviðs umboðsmanns Alþingis annars vegar og gildissviðs stjórnsýslulaga og upplýsingalaga hins vegar.

Efnisyfirlit

1.2. Reglur um störf og starfshætti umboðsmanns Alþingis.

Í 15. gr. laga nr. 13/1987 sagði að Alþingi setti nánari reglur um störf og starfshætti umboðsmanns Alþingis og átti að setja þessar reglur með ályktun í sameinuðu Alþingi að loknum tveimur umræðum. Hinn 2. maí 1988 setti Alþingi reglur samkvæmt ofangreindum ákvæðum laga nr. 13/1987. Voru þær birtar í A-deild Stjórnartíðinda 27. ágúst 1988 sem reglur nr. 82/1988 um störf og starfshætti umboðsmanns Alþingis. Reglur þessar breyta í sjálfsögðu í engu embætti umboðsmanns Alþingis frá þeirri skipan, sem ákveðin var í lögum nr. 13/1987, en geyma fyrst og fremst ákvæði, er fela í sér nánari afmörkun á starfssviði umboðsmanns, fyllri reglur um starfshætti hans og ítarlegri ákvæði um málsmeðferð alla.

Reglum þessum hefur ekki verið breytt eftir setningu laga nr. 85/1997 en nokkur ákvæði þeirra voru reyndar tekin upp í þau lög. Heimild fyrir Alþingi til að setja slíkar reglur er nú í 17. gr. laga nr. 85/1997.

Efnisyfirlit

1.3. Alþingi kýs umboðsmann Alþingis.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 85/1997 kýs Alþingi umboðsmann Alþingis til fjögurra ára og hann skal uppfylla skilyrði laga til að gegna embætti hæstaréttardómara og má ekki vera alþingismaður. Ef umboðsmaður andast eða verður af öðrum sökum ófær um að gegna starfi sínu framvegis skal Alþingi kjósa umboðsmann að nýju. Sama hátt skal hafa á ef umboðsmaður fær að eigin ósk lausn frá embætti sínu eða tveir þriðju hlutar þingmanna samþykkja að víkja honum úr embætti. Við tímabundin forföll umboðsmanns setur forseti Alþingis staðgengil til að gegna embættinu meðan forföll vara.

Gaukur Jörundsson var kjörinn umboðsmaður Alþingis til fjögurra ára frá 1. janúar 1988 á fundi sameinaðs Alþingis 17. desember 1987. Gaukur var endurkjörinn á fundum Alþingis 18. desember 1991 og 22. desember 1995, og þá fyrir tímabilið 1. janúar 1996 til 31. desember 1999. Gaukur fékk leyfi frá starfi umboðsmanns Alþingis frá 1. nóvember 1998 og frá sama tíma var Tryggvi Gunnarsson settur til að gegna starfi umboðsmanns í forföllum Gauks.

Tryggvi Gunnarsson var kjörinn umboðsmaður Alþingis til fjögurra ára frá 1. janúar 2000 á fundi Alþingis 4. nóvember 1999.

Efnisyfirlit

2.0. Starfssvið umboðsmanns Alþingis.

Lög nr. 85/1997 afmarka hvert er starfssvið umboðsmanns Alþingis og þar er sett sú meginregla að starfssvið umboðsmanns Alþingis taki til allrar opinberrar stjórnsýslu, hvort sem hún er hjá ríki eða sveitarfélögum. Starfssvið umboðsmanns tekur þannig að meginstefnu eingöngu til starfa handhafa framkvæmdarvalds, en hvorki til starfa handhafa löggjafarvalds né dómsvalds í skilningi 2. gr. stjórnarskrárinnar. Umboðsmaður á að hafa eftirlit með stjórnsýslu ríkisins og sveitarfélaga. Þá er tekið fram í 2. mgr. 3. gr. laga nr. 85/1997 að starfssvið umboðsmanns taki einnig til starfsemi einkaaðila að því leyti sem þeim hefur að lögum verið fengið opinbert vald til að taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Ákvæði þessu er ætlað að tryggja samræmi á milli starfssviðs umboðsmanns Alþingis annars vegar og gildissviðs stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, og upplýsingalaga, nr. 50/1996, hins vegar. Tekið er fram að til umboðsmanns geti hver sá kvartað er telur stjórnvald hafa beitt sig rangindum.

Það eru því einkum athafnir stjórnvalda sem falla undir starfssvið umboðsmanns. Eins og ljóst er af greinargerð, sem fylgdi frumvarpi því sem síðar urðu lög nr. 13/1987, fjallar umboðsmaður ekki aðeins um ákvarðanir og úrlausnir stjórnvalda, heldur einnig málsmeðferð þeirra og framkomu starfsmanna. Einnig er tvímælalaust að ýmiss konar opinber þjónusta er á starfssviði umboðsmanns.

Í athugasemdum sem fylgdu því frumvarpi sem síðar varð að lögum nr. 85/1997 var tekið fram að gengið væri út frá því, eins og í þágildandi lögum, að starfssvið umboðsmanns taki til stjórnsýslu þjóðkirkjunnar. Aftur á móti falla ákvarðanir og athafnir kirkjunnar er snerta kenningar hennar og trúariðkun utan starfssviðs umboðsmanns.

Hér á eftir verður fjallað nokkru nánar um afmörkun viðfangsefna umboðsmanns.

Efnisyfirlit

2.1. Alþingi.

Samkvæmt a-lið 3. gr. 3. gr. laga nr. 85/1997 tekur starfssvið umboðsmanns Alþingis ekki til starfa Alþingis og stofnana þess, sbr. þó 11. gr. laganna. Utan starfssviðs umboðsmanns Alþingis falla þannig störf Alþingis og stjórnsýsla í þágu Alþingis sem háð er eftirliti þingforseta samkvæmt lögum um þingsköp Alþingis. Þá falla störf nefnda sem Alþingi kýs og skila eiga Alþingi skýrslu til umfjöllunar einnig utan starfssviðs umboðsmanns. Samkvæmt a-lið 3. mgr. falla stofnanir Alþingis jafnframt utan starfssviðs umboðsmanns. Þannig falla störf Ríkisendurskoðunar ekki undir starfssvið umboðsmanns Alþingis.

Af þeirri grundvallarreglu að umboðsmaður hafi ekki afskipti af málefnum, sem Alþingi hefur fjallað um eða á eftir að fjalla um, leiðir einnig að umboðsmaður tekur almennt ekki afstöðu til þess, hvaða stefnu beri að marka í löggjöf.

Þótt störf Alþingis falli að meginstefnu utan starfssviðs umboðsmanns er í 11. gr. laga nr. 85/1997 að finna undantekningu frá þessari meginreglu, en þar er umboðsmanni fengin heimild til þess að tilkynna Alþingi um það verði umboðsmaður þess var að meinbugir séu á gildandi lögum.

Efnisyfirlit

2.2. Dómstólar.

Starfssvið umboðsmanns nær ekki til starfa dómstóla, sbr. b-lið 3. mgr. 3. gr. laga nr. 85/1997. Ákvæðið tekur eingöngu til starfa þeirra dómara sem fara með dómsvald í skilningi 2. gr. stjórnarskrárinnar og fjallað er nánar um í V. kafla stjórnarskrárinnar. Umboðsmaður getur því ekki tekið niðurstöður dóms til endurskoðunar og umboðsmaður getur heldur ekki skipt sér af því, hvernig dómstólar haga meðferð mála. Dómsmál geta engu að síður orðið tilefni þess að umboðsmaður taki ákveðin atriði í stjórnsýslu til athugunar.

Þótt mögulegt sé eða jafnvel líklegt að mál verði lagt fyrir dómstóla, girðir það ekki fyrir að umboðsmaður fjalli um kvörtunarefni. Lagalega séð er umboðsmanni vafalaust heimilt að taka efni kvörtunar til meðferðar, þar til úrlausn dómstóls um það efni liggur fyrir. Af hálfu umboðsmanns Alþingis hefur hins vegar verið fylgt þeirri stefnu að fjalla ekki um atriði sem lagt hefur verið fyrir dómstóla og að hætta umfjöllun um kvörtun um leið og efni kvörtunar hefur verið lagt fyrir dómstóla.

Efnisyfirlit

2.3. Leita ber til dómstóla samkvæmt fyrirmælum laga.

Samkvæmt c-lið 3. mgr. 3. gr. laga nr. 85/1997 tekur starfs svið umboðsmanns Alþingis ekki til ákvarðana og annarra athafna stjórnvalda sem ætlast er til að menn leiti leiðréttingar á með málskoti til dómstóla, samkvæmt beinum lagafyrirmælum. Hér er iðulega um að ræða ákvarðanir sem ekki þykir raunhæft að fá endurskoðun á með stjórnsýslukæru. Er þannig gengið út frá því að dómstólar séu betur fallnir til að fjalla um slík deilumál og hafa í mörgum tilvikum verið sett ákvæði um sérstaka meðferð slíkra mála fyrir dómstólum. Sem dæmi má nefna að leiki vafi um lögheimili manns er manni rétt að höfða mál til viðurkenningar á því hvar lögheimili hans skuli talið, sbr. 1. málsl. 11. gr. laga nr. 21/1990, um lögheimili, sbr. 195. gr. laga nr. 19/1991. Þá má minna á að í 14. og 15. kafla laga nr. 90/1989, um aðför, eru reglur um úrlausn mála fyrir héraðsdómi umágreining sem risið hefur við framkvæmd aðfarargerðar, endurupptöku hennar eða eftir lok hennar. Loks má nefna að samkvæmt 76. gr. laga nr. 21/1991, um gjaldþrotaskipti o.fl., er heimilt að bera upp skriflegar aðfinnslur um störf skiptastjóra við héraðsdómara. Samkvæmt c-lið 3. mgr. verður því óheimilt að bera fram kvörtun við umboðsmann yfir slíkum málum. Aftur á móti er þeim möguleika haldið opnum að umboðsmaður geti tekið slík mál til meðferðar að eigin frumkvæði.

Efnisyfirlit

3.0. Hlutverk og starfshættir umboðsmanns Alþingis.

Hlutverk umboðsmanns er að hafa eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga og tryggja rétt einstaklinga gagnvart stjórnvöldum landsins. Skal umboðsmaður gæta þess að jafnræði sé í heiðri haft í stjórnsýslunni og að hún fari að öðru leyti fram í samræmi við lög og vandaða stjórnsýsluhætti, sbr. 2. gr. laga nr. 85/1997.

Lög nr. 85/1997 og starfsreglur umboðsmanns gera ráð fyrir því að umboðsmaður ræki hlutverk sitt með þrenns konar hætti fyrst og fremst. Í fyrsta lagi með athugun máls vegna kvörtunar frá þeim sem hlut eiga að máli. Í öðru lagi er umboðsmanni heimilt að taka mál til meðferðar að eigin frumkvæði. Í þriðja lagi getur umboðsmaður fjallað um það sem kallað er "meinbugir" á gildandi lögum, á almennum stjórnvaldsfyrirmælum eða á starfsháttum í stjórnsýslu, og slík mál tekur umboðsmaður einnig upp samkvæmt eigin ákvörðun.

Efnisyfirlit

3.1. Kvörtun.

Samkvæmt 4. gr. laga nr. 85/1997 og 5. gr. starfsreglna umboðsmanns getur hver sá sem telur sig hafa verið beittan rangsleitni af hálfu einhvers þess aðila er hefur á hendi stjórnsýslu kvartað af því tilefni til umboðsmanns, en ýmsum skilyrðum þarf þá að vera fullnægt, eins og nánar verður rakið síðar, sbr. kafla 4.2. Við undirbúning fyrstu laga um umboðsmann Alþingis, laga nr. 13/1987, var gert ráð fyrir því að meginverkefni umboðsmanns yrði rannsókn einstakra mála í tilefni af kvörtunum sem honum bærust á hendur einstökum stjórnvöldum. Af þeim málum sem umboðsmaður Alþingis hefur fjallað um frá stofnun embættisins hefur yfirgnæfandi meirihluti þeirra verið byggður á kvörtun.

Efnisyfirlit

3.2. Athugun að eigin frumkvæði.

Umboðsmaður getur tekið mál til athugunar að eigin frumkvæði, sbr. 5. gr. laga nr. 85/1997 og 4. gr. reglna nr. 82/1988. Samkvæmt þessum reglum getur umboðsmaður fjallað um hvers konar háttsemi stjórnvalda sem honum þykir rannsóknarverð. Heimild umboðsmanns til að taka upp mál af eigin hvötum er rýmri en á grundvelli kvörtunar, eins og nánar greinir síðar.

Í tilefni af heimild umboðsmanns til að rannsaka mál að eigin frumkvæði er rétt að hafa í huga að ekki er ætlast til þess að umboðsmaður fylgist reglubundið með allri stjórnsýslu í stóru og smáu. Umboðsmanni er aðeins ætlað að bregða við, þegar hann fær til þess sérstakt tilefni. Hins vegar skiptir engu, hvernig umboðsmanni berst sú vitneskja sem verður til þess að hann lætur sig mál varða.

Umboðsmaður ákveður sjálfur hvaða mál á starfssviði sínu hann tekur til meðferðar og er hann í því efni, eins og ávallt, óháður fyrirmælum frá öðrum, sbr. 2. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997. Umboðsmaður ákveður jafnframt hvernig hann afmarkar rannsóknarefni þeirra mála sem hann tekur að eigin frumkvæði til meðferðar. Þannig getur hann t.d. ákveðið að taka ákveðið stjórnsýslumál til athugunar. Þá getur hann ákveðið að rannsaka úrlausn mála eða starfsemi stjórnvalda á ákveðnu sviði. Enn fremur getur umboðsmaður tekið starfsemi og málsmeðferð tiltekins stjórnvalds til almennrar athugunar.

Einn þáttur í störfum umboðsmanns Alþingis hefur verið að vitja starfsstöðva stjórnvalda og kanna starfsemi þeirra. Þannig hafa umboðsmaður Alþingis og starfsmenn hans t.d. heimsótt geðdeild sjúkrahúss og fangelsi. Þegar umboðsmaður fer í slíkar eftirlitsferðir ákveður hann, á sama hátt og segir hér að framan, hvaða þætti í starfsemi stjórnvalds hann tekur til athugunar.

Efnisyfirlit

3.3. Ábending um "meinbugi" í lögum o.fl.

Samkvæmt 11. gr. laga nr. 85/1997 skal umboðsmaður tilkynna Alþingi og jafnframt hlutaðeigandi ráðherra eða sveitarstjórn, eftir því sem við á, ef hann verður þess var að "meinbugir" séu á gildandi lögum eða almennum stjórnvaldsfyrirmælum. Í 11. gr. starfsreglna umboðsmanns er við "meinbugi" á lögum og almennum stjórnvaldsfyrirmælum bætt "meinbugum" á starfsháttum í stjórnsýslu.

Í greinargerð með frumvarpi því sem síðar varð að lögum nr. 13/1987 segir svo um 11. gr. laganna:

"Meinbugir á lögum eða reglum geta verið nánast formlegs eðlis, svo sem misræmi milli ákvæða, prentvillur, óskýr texti o.fl. Einnig geta meinbugir verið beinlínis fólgnir í efnisatriðum, svo sem mismunar milli manna, reglugerðarákvæði skorti lagastoð eða hreinlega að telja verði ákvæði ranglátt mælt á huglægan mælikvarða. Allt þetta getur umboðsmaður látið til sín taka skv. 11. gr. frv."

Samkvæmt þessu er ljóst að umboðsmanni er veitt mjög verulegt svigrúm til að láta málefni til sín taka samkvæmt heimild í 11. gr.

Efnisyfirlit

4.0. Um kvartanir til umboðsmanns Alþingis.

4.1. Aðilar sem geta borið fram kvörtun.

Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 85/1997 getur hver sá sem telur stjórnvald eða einkaðila sem fengið hefur verið stjórnsýsluvald hafa beitt sig rangindum borið fram kvörtun við umboðsmann. Allir einstaklingar, hvort heldur Íslendingar eða útlendingar, geta kvartað til umboðsmanns og sama gildir um félög og hvers konar önnur samtök þeirra, sbr. 5. gr. reglna nr. 82/1988.

Ekki geta aðrir borið fram kvörtun en þeir sem sjálfir hafa orðið fyrir rangsleitni af hálfu stjórnvalda eða halda slíku fram, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 85/1993 og 1. mgr. 5. gr. reglna nr. 82/1988. Kvörtun af hálfu aðila sem ekki sýnir fram á að brot geti snert beinlínis hagsmuni hans eða réttindi getur þó vakið athygli umboðsmanns á vandamáli. Er umboðsmanni þá heimilt að taka það mál upp að eigin frumkvæði, sbr. 5. gr. laga nr. 85/1997 og 4. gr. reglna nr. 82/1988.

Efnisyfirlit

4.2. Nánari skilyrði þess að kvörtun verði tekin til meðferðar.

4.2.1. Kvörtun verður að vera á starfssviði umboðsmanns.

Um þetta efni má vísa til þess, sem segir í 3. kafla hér að framan.

Efnisyfirlit

4.2.2. Málskot til æðra stjórnvalds.

Ef kvartað er út af ákvörðunum stjórnvalds, t.d. einhverrar opinberrar stofnunar, og unnt er að skjóta þeirri ákvörðun til hærra setts stjórnvalds, t.d. ráðuneytis, þá verður sá sem vill bera kvörtun fram að skjóta málinu fyrst til þess stjórnvalds, sem æðra er, áður en hann getur borið fram kvörtun við umboðsmann. Ef kvartað er yfir einhverju öðru en slíkum ákvörðunum, t.d. framkomu opinbers starfsmanns eða meðferð máls, er unnt að leita beint til umboðsmanns og þarf ekki að snúa sér áður til æðra stjórnvalds nema slíkt leiði af lögum á viðkomandi sviði.

Efnisyfirlit

4.2.3. Eins árs frestur til að bera fram kvörtun.

Kvarta verður til umboðsmanns áður en ár er liðið frá ákvörðun þeirri eða atviki sem er tilefni kvörtunar. Ef um ákvörðun er að ræða sem hefur verið kærð til hærra setts stjórnvalds telst ársfresturinn þá frá þeim tíma er æðra stjórnvald kvað upp úrskurð sinn. Sé kvartað út af tilteknu ástandi er þess að gæta að ársfresturinn tekur ekki undir neinum kringumstæðum að líða á meðan það ástand varir. Sé t.d. kvartað yfir því að aðili máls fái ekki að kynna sér tiltekið skjal í vörslum stjórnvalds tekur frestur gagnvart því stjórnvaldi ekki að líða á meðan það hefur vörslur skjalsins og meinar aðila aðgang að því.

Efnisyfirlit

4.2.4. Frágangur kvörtunar.

Kvörtun verður að vera skrifleg og hana skal skrá á sérstakt eyðublað sem skrifstofa umboðsmanns lætur í té. Greina skal nafn þess sem kvörtun ber fram, heimilisfang hans og kennitölu. Ef maður ber fram kvörtun fyrir hönd annars manns skal skriflegt umboð fylgja kvörtun. Kvörtun skal undirrituð af þeim sem hana leggur fram, eða af umboðsmanni hans.

Eins og eyðublað fyrir kvörtun til umboðsmanns ber með sér skal þar lýsa þeirri úrlausn eða annarri háttsemi stjórnvalda, sem er tilefni kvörtunar. Kvörtun skal og fylgja rökstuðningur og þau sönnunargögn sem tiltæk eru. Starfslið á skrifstofu umboðsmanns skal, eftir því sem við verður komið, veita aðstoð við samningu kvörtunar, ef þess er óskað. Er algengt að þessarar aðstoðar sé leitað.

Efnisyfirlit

4.3. Málsmeðferð.

Rétt er að leggja áherslu á að umboðsmaður hefur mjög víðtækt vald til að krefja stjórnvöld um hvers konar gögn og upplýsingar. Gildir þar einu, hvort það er gert af ákveðnu tilefni eða á hvaða stigi mál er.

Þegar umboðsmaður fjallar um kvartanir sem honum hafa borist má greina milli tveggja meginþátta málsmeðferðar, frumathugunar og rækilegrar efnismeðferðar.

Efnisyfirlit

4.3.1. Öflun gagna og annarra upplýsinga.

Umboðsmaður getur krafið stjórnvöld um þær upplýsingar sem hann þarfnast vegna starfs síns, þar á meðal um hvers konar skýrslur, skjöl, bókanir og önnur gögn. Hann getur og kvatt starfsmenn í stjórnsýslunni á sinn fund til að gefa munnlega upplýsingar og skýringar. Ennfremur á umboðsmaður frjálsan aðgang að starfsstöðum stjórnvalda til athugana í þágu starfs síns. Loks getur umboðsmaður óskað eftir því við héraðsdómara að hann taki af mönnum skýrslur um atvik, sem máli skipta að dómi umboðsmanns, sbr. 7. gr. laga nr. 85/1997 og 6. og 7. gr. reglna nr. 82/1988. Einu upplýsingarnar sem umboðsmaður getur ekki krafið um eru þær sem varða öryggi ríkisins inn á við eða út á við, eða utanríkismál er leynt skulu fara, nema með leyfi ráðherra þess, sem í hlut á.

Umboðsmaður getur einnig krafið þann sem kvörtun ber fram um skýringar og gögn sem hann getur látið í té. Getur það til dæmis orðið í tilefni af þeim upplýsingum og athugasemdum sem stjórnvöld hafa gefið.

Efnisyfirlit

4.3.2. Frumathugun.

Umboðsmaður kannar allar kvartanir sem honum berast. Ef athugun leiðir þegar í upphafi í ljós að kvörtun fullnægir ekki þeim lagaskilyrðum, sem rakin hafa verið í köflum 3 og 4.1-4.2 hér að framan, verður ekki um framhald máls að ræða á grundvelli kvörtunarinnar. Sama máli gegnir, ef umboðsmaður telur þegar á þessu stigi ljóst að ekki sé nægileg ástæða til að hann láti til sín taka þá úrlausn eða framkomu stjórnvalds sem kvartað er út af. Ef frumathugun umboðsmanns leiðir með þessum hætti til þess að hann fellir mál niður skal hann tilkynna þeim sem kvartað hefur um þau málalok, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997 og 8. gr. reglna nr. 82/1988.

Efnisyfirlit

4.3.3. Meðferð máls sem tekið er til nánari athugunar.

Að lokinni frumathugun máls ákveður umboðsmaður, hvort ástæða sé til að taka málið til nánari athugunar. Samkvæmt 1. mgr. 10. gr. er það umboðsmaður sem ákveður sjálfur, meðal annars með tilliti til mikilvægis og fjölda mála svo og þeirra fjárveitinga sem hann hefur til umráða, hvaða mál hann telur rétt að fjalla um og hvaða þætti þess. Borgararnir eiga því ekki lögvarinn rétt til þess að sérhver kvörtun sem þeir bera fram við umboðsmann verði tekin til efnisúrlausnar, enda þótt lagaskilyrði séu uppfyllt til meðferðar máls.

Ákveði umboðsmaður að taka mál til meðferðar skal hann skýra því stjórnvaldi sem í hlut á frá efni þess, nema hætta sé á að rannsókn kunni að torveldast af þeim sökum. Umboðsmanni er auk þess rétt að leggja fyrir stjórnvald að afhenda gögn og láta í té aðrar upplýsingar sem mál varða svo og að skýra viðhorf sitt til málsins. Getur hann sett stjórnvaldi ákveðinn frest í þessu skyni. Aldrei má umboðsmaður láta upp álit sitt á því, hvort stjórnvald hafi brotið gegn lögum eða góðum stjórnsýsluháttum, nema það hafi átt kost á því að skýra mál sitt fyrir umboðsmanni, sbr. 9. gr. laga nr. 85/1997 og 9. gr. reglna nr. 82/1988.

Á meðan á meðferð máls stendur kynnir umboðsmaður þeim sem kvartað hefur þær skýringar stjórnvalda sem þau láta honum í té og eftir atvikum gögn sem stjórnvöld vísa til, en almennt er gert ráð fyrir því að sá sem ber fram kvörtun snúi sér beint til hlutaðeigandi stjórnvalds og óski eftir að fá afhent gögn málsins sem hann hefur ekki þegar fengið í hendur.

Ákvörðun umboðsmanns um að taka mál til meðferðar breytir út af fyrir sig ekki neinu um þær athafnir stjórnvalda sem kvörtun beinist að. Hún kemur til dæmis ekki í veg fyrir eða frestar réttaráhrifum slíkra athafna. Starf umboðsmanns felst í því að kanna eftir á, hvort stjórnvöld hafi farið að lögum og láta uppi álit á því. Beinn árangur af starfi umboðsmanns fer eftir því, hvort stjórnvöld taki til greina það sem fram kemur í áliti umboðsmanns að athugun hans lokinni.

Af lögum nr. 85/1997 er ljóst að meðferð mála er ekki opinber. Eiga menn að geta leitað til umboðsmanns með vanda sinn sem trúnaðarmál. Í 3. mgr. 12. gr. laga nr. 85/1997 segir að umboðsmaður ákveði sjálfur, hvort hann gefi opinbera tilkynningu um mál og á hvern hátt hann geri það. Af hálfu umboðsmanns hefur verið fylgt þeirri stefnu að gefa fjölmiðlum kost á að fá álitsgerðir hans, en að jafnaði eru felldar úr þeim upplýsingar um það, hver kvörtun hefur borið fram. Að öðru leyti eru ekki gefnar upplýsingar um einstök mál.

Efnisyfirlit

4.4. Úrslit mála.

4.4.1. Mál sem aðeins sæta frumathugun.

 

Áður er vikið að því að umboðsmaður geti að lokinni frumathugun máls vísað því frá, þar sem kvörtun fullnægi ekki lagaskilyrðum til frekari meðferðar eða vegna þess að ljóst sé að ekki sé ástæða fyrir umboðsmann að láta málið til sín taka.

Efnisyfirlit

4.4.2. Mál sem tekin eru til nánari athugunar.

Hafi umboðsmaður að frumathugun lokinni ákveðið að rannsaka mál nánar er honum heimilt að ljúka málinu með eftirfarandi hætti:

a) Umboðsmaður getur í fyrsta lagi látið mál niður falla að fenginni leiðréttingu eða skýringu stjórnvalds þess sem í hlut á, sbr. a-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997 og 1. tölul. 1. mgr. 10. gr. reglna nr. 82/1988.

b) Í öðru lagi getur máli lokið með því að umboðsmaður lætur í ljós skoðun sína á því, hvort athöfn stjórnvalds brjóti í bága við lög eða góða stjórnsýsluhætti. Ef því er að skipta getur hann látið í ljós þá skoðun að stjórnvald hafi við mat sem er í valdi þess brotið bersýnilega gegn kröfum um sanngirni eða góða stjórnsýsluhætti.

Í álitsgerð umboðsmanns geta falist tilmæli, gagnrýni, ráð eða leiðbeiningar, allt eftir því hvað við á hverju sinni.

Umboðsmaður skal gera viðeigandi yfirvöldum viðvart, ef hann telur að um sé að ræða brot í starfi er varði viðurlögum lögum samkvæmt, sbr. b-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997 og 2. tölul. 1. mgr. og 2. mgr. 10. gr. reglna nr. 82/1988. Umboðsmaður hefur ekki vald til að fyrirskipa að mál sé höfðað til að koma fram viðurlögum á hendur starfsmönnum í stjórnsýslunni vegna brota í starfi. Hann getur hins vegar vakið athygli ríkissaksóknara á slíku máli. Umboðsmanni er og heimilt að senda Alþingi og viðkomandi ráðuneyti eða sveitarstjórn sérstaka tilkynningu, ef í ljós koma stórvægileg mistök eða afbrot stjórnvalds, sbr. 10. og 12. gr. laga nr. 85/1997.

c) Ef kvörtun varðar ágreining sem á undir dómstóla og eðlilegt er að þeir leysi úr getur umboðsmaður í þriðja lagi lokið máli með ábendingu um það, sbr. c-lið 10. gr. laga nr. 85/1997. Í þessu ákvæði kemur fram þýðingarmikil ráðagerð um að viss verkaskipting sé milli umboðsmanns og dómstóla, en regla þessi er meðal annars á því byggð að dómstólar séu betur til þess fallnir en umboðsmaður að útkljá vissar deilur, auk þess sem oft sé rétt að dómstólar skeri úr réttarágreiningi um grundvallaratriði. Ef þannig er t.d. um að ræða ágreining, þar sem fyrst og fremst reynir á skýringu samninga og reglur einkaréttar, er heppilegra að slík mál séu rekin fyrir dómstólum. Sérstaklega á það við, ef nauðsyn er umfangsmikillar gagnaöflunar, svo sem skýrslna vitna og matsgerða eða annarra sérfræðiálita, eins og oft er í málum til heimtu skaðabóta vegna skaðaverka utan samninga.

d) Umboðsmaður getur lagt til við dómsmálaráðherra að veitt verði gjafsókn í máli sem heyrir undir starfssvið umboðsmanns og hann telur rétt að lagt verði fyrir dómstóla til úrlausnar, d-lið 10. gr. laga nr. 85/1997. Tekið skal fram að þessi heimild fyrir umboðsmann til að leggja til að veitt verði gjafsókn á aðeins við í þeim málum sem hann hefur tekið til efnismeðferðar. Ekki er því hægt að leita til umboðsmanns til þess eins að fá hann til að mæla með að aðila verði veitt gjafsókn í dómsmáli sem viðkomandi áformar að höfða.

Efnisyfirlit

5.0. Um mál sem umboðsmaður Alþingis fjallar um að eigin frumkvæði.

5.1. Heimild umboðsmanns.

Áður er vikið að því að umboðsmanni sé heimilt að taka upp mál að eigin frumkvæði. Að sjálfsögðu verður því skilyrði að vera fullnægt að málið sé á starfssviði umboðsmanns, sbr. 3. kafla hér að framan. Hins vegar eru skilyrði þessarar heimildar umboðsmanns að því leyti rýmri en þegar kvörtun á í hlut að umboðsmanni er heimilt að taka mál til athugunar, þótt fyrrgreindur ársfrestur sé liðinn, þótt málinu hafi ekki verið skotið til æðra stjórnvalds og þótt málið sé ekki borið fram af réttum aðilum.

Efnisyfirlit

5.2. Málsmeðferð og málsúrslit.

 

Þegar umboðsmaður tekur mál upp á grundvelli 11. gr. laga nr. 85/1997 fer nokkuð eftir atvikum, hvernig hann hagar meðferð máls. Ef hann telur að um sé að ræða "meinbugi" á almennum stjórnvaldsfyrirmælum eða á starfsháttum í stjórnsýslu er eðlilegt að þau stjórnvöld sem í hlut eiga fái tækifæri til að gera grein fyrir sjónarmiðum sínum áður en umboðsmaður skilar áliti sínu. Ef um er að ræða "meinbugi" á lögum er að jafnaði ekki ástæða til fyrir umboðsmann að afla greinargerða frá stjórnvöldum eða öðrum aðilum.

Þegar umboðsmaður tekur annars upp mál samkvæmt eigin ákvörðun er meðferð málsins ekki ýkja frábrugðin því sem er þegar mál byggist á kvörtun. Má því vísa til þess sem segir í kafla 4.3.-4. hér að framan. Þó verður að gera ráð fyrir því að máli verði tiltölulega sjaldan lokið á grundvelli frumathugunar. Oftast yrði ekki um neina sérstaka frumathugun að ræða, enda tekur umboðsmaður mál ekki til meðferðar að eigin frumkvæði, nema fyrir liggi að um þýðingarmikið álitamál sé að ræða. Þá er ljóst að þeir sem hafa vakið athygli umboðsmanns á máli eða komið því beinlínis á framfæri við hann, verða ekki aðilar máls með sama hætti og þeir sem bera fram kvörtun í samræmi við þær reglur og skilyrði er eiga við kvartanir.

Um úrslit máls sem umboðsmaður hefur látið til sín taka af sjálfsdáðum fer að því leyti sem við getur átt eftir sömu reglum og gilda um mál í tilefni af kvörtun.

Efnisyfirlit



Flýtileiðir


Tungumál



Skipta um leturstærð