Árið 2002

Störf umboðsmanns Alþingis árið 2002.

1.
Skrifstofa umboðsmanns Alþingis.

   Skrifstofa umboðsmanns Alþingis að Álftamýri 7 í Reykjavík var á árinu opin almenningi frá kl. 9.00 til 15.00 frá mánudegi til föstudags. Auk mín störfuðu að jafnaði sjö starfsmenn á skrifstofunni á árinu 2002. Ásmundur Helgason, lögfræðingur, Ingibjörg Þóra Sigurjónsdóttir, rekstrarstjóri, og Róbert R. Spanó, aðstoðarmaður umboðsmanns, störfuðu þar allt árið en aðrir starfsmenn hluta úr árinu. Elín Blöndal, skrifstofustjóri, kom aftur til starfa úr fæðingarorlofi 15. mars 2002. Anna Dóra Helgadóttir, lögfræðingur, lét af störfum 16. apríl 2002 og Nanna Magnadóttir, lögfræðingur, 2. september 2002. Kjartan Bjarni Björgvinsson, lögfræðingur, kom til starfa 15. maí 2002, Trausti Fannar Valsson, lögfræðingur, hinn 1. ágúst, og Aagot Vigdís Óskarsdóttir, lögfræðingur, 1. september. Kristín Benediktsdóttir, lögfræðingur, var í leyfi frá 1. september 2002. Sigurgeir A. Jónsson, lögfræðingur, var ráðinn tímabundið til starfa á skrifstofu minni í fimm mánuði. Yfir sumarmánuðina höfðu tveir laganemar námsdvöl á skrifstofunni en að auki voru laganemar ráðnir tímabundið til starfa þar.

2.
Fjöldi kvartana, erinda og fyrirspurna.

   Á árinu 2002 voru skráð 280 ný mál. Var þetta nokkur fjölgun mála frá árinu 2001 en þá voru skráð mál alls 248. Árið 2002 tók ég sjö mál upp að eigin frumkvæði. Skráð mál á grundvelli kvartana sem bornar voru fram voru 273. Tekið skal fram að mál er því aðeins skráð að um sé að ræða kvörtun og að hún liggi fyrir skriflega eða að umboðsmaður taki mál upp að eigin frumkvæði. Einnig er algengt að menn hringi eða komi á skrifstofu umboðsmanns og beri upp mál sín munnlega og leiti upplýsinga. Er þá oftast greitt úr málum með skýringum eða með því að beina þeim í réttan farveg innan stjórnsýslunnar án þess að til skráningar komi. Á árinu var þessi þáttur í starfi umboðsmanns sem fyrr tímafrekur.
   Með tilkomu heimasíðu umboðsmanns Alþingis á árinu 2000 og þróunar í upplýsingatækni hefur færst í vöxt að fólk sendi mér erindi með tölvupósti. Oft eru þetta almennar ábendingar um mál sem fólk telur rétt að vekja athygli umboðsmanns á. Fyrirspurnum og beiðnum um upplýsingar sem berast með rafrænum hætti er svarað eins fljótt og kostur er en ég hef talið rétt að ganga enn eftir því að kvartanir séu undirritaðar af þeim sem bera þær fram.
   Á árinu 2002 hlutu 292 mál lokaafgreiðslu og voru 57 mál óafgreidd í árslok. Til samanburðar voru afgreidd 303 mál á árinu 2001 og mál til meðferðar í árslok það ár voru 69. Af þeim 57 málum sem voru óafgreidd í árslok 2002 var í 31 tilviki beðið eftir skýringum og upplýsingum frá stjórnvöldum, í 11 málum var beðið eftir athugasemdum frá þeim sem borið höfðu fram kvörtun, tvö mál voru til frumathugunar og 13 mál voru til athugunar hjá umboðsmanni að fengnum skýringum viðkomandi stjórnvalda. Þessum síðastnefndu málum má skipta þannig að í sjö málum höfðu gögn og upplýsingar borist frá stjórnvöldum eftir 15. nóvember 2002, í fimm málum höfðu gögnin borist fyrir þann tíma og eitt þessara mála hafði ég tekið upp að eigin frumkvæði. Þess ber að geta að mál vegna kvartana hafa að jafnaði forgang við afgreiðslu mála.

3.
Afgreiðslutími mála hjá umboðsmanni.

   Ég hef lagt á það áherslu að stytta afgreiðslutíma þeirra kvartana sem bornar eru fram við mig og stefnt að því að niðurstaða í þeim málum sem sæta nánari athugun af minni hálfu, sbr. 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, liggi fyrir eigi síðar en 6 mánuðum eftir að kvörtun barst. Ég hef áður bent á að þó að umboðsmaður setji sér það markmið að hraða afgreiðslu þeirra mála sem honum berast dugar það eitt ekki alltaf til að stytta þann tíma sem málið er til meðferðar hjá embætti hans. Ákveði umboðsmaður að taka kvörtun á hendur stjórnvaldi til nánari athugunar skal hann greina stjórnvaldinu frá efni kvörtunarinnar og gefa því kost á að skýra málið fyrir umboðsmanni áður en hann lýkur athugun sinni.
   Eins og fram kom í þeirri samantekt sem birt var í skýrslu minni fyrir árið 2001 um afgreiðslutíma stjórnvalda á erindum umboðsmanns á árunum 2000 og 2001 höfðu svör stjórnvalda í 45% tilvika borist mér innan 30 daga frá útsendingu fyrirspurnarbréfs míns og ekki nema í rúmlega 65% tilvika innan tveggja mánaða. Veturinn 2002/2003 fann ég að breyting varð almennt til batnaðar varðandi það hversu fljótt stjórnvöld svöruðu erindum frá mér. Að einhverju marki hafði þarna áhrif að ég ákvað í kjölfar áðurnefndrar könnunar að nota heimild sem umboðsmanni er veitt í lögum til að setja stjórnvöldum ákveðinn frest til að koma að skýringum sínum eða senda honum umbeðin gögn. Enn eru þó dæmi um að stjórnvöld taki sér óhæfilega langan tíma til að svara erindum frá mér og það þrátt fyrir ítrekanir. Í slíkum tilvikum verður mér erfiðara um vik að standa við það markmið mitt að ljúka afgreiðslu á viðkomandi kvörtun innan sex mánaða frá því að hún barst mér. Kemur þar einnig til að af hálfu umboðsmanns er því fylgt að gefa þeim sem borið hefur fram kvörtun tækifæri til að gera athugasemdir við svör stjórnvalda áður en málið er til lykta leitt. Ég mun á árinu 2003 leggja áherslu á að þau stjórnvöld sem enn draga of lengi að svara erindum mínum bæti úr því.
   Eins og fram kemur í tölulegum upplýsingum í kafla II hefur raunin verið sú að umboðsmaður Alþingis lýkur umfjöllun um rúmlega helming þeirra kvartana sem honum berast án þess að þær gefi tilefni til þess að umboðsmaður snúi sér til stjórnvalda. Þarna er um að ræða mál sem falla utan starfssviðs umboðsmanns, tilvik þar sem málinu hefur enn ekki verið skotið til æðra stjórnvalds, ársfrestur til að bera fram kvörtun er liðinn, fallið er frá kvörtun eða tilvik þar sem kvörtun gefur ekki tilefni til frekari meðferðar að lokinni frumathugun. Ég hef hins vegar lagt áherslu á að útskýra í bréfum til þeirra sem borið hafa fram kvartanirnar af hvaða ástæðum þær koma ekki til frekari meðferðar hjá mér. Almennt er miðað við að frumathugun minni á kvörtunum sé lokið innan 14 daga en ella er viðkomandi tilkynnt hvenær ég stefni að því að taka ákvörðun um framhald málsins.
   Í árslok 2002 voru enn til meðferðar hjá mér 16 kvartanir sem höfðu borist mér fyrir 1. júlí 2002. Af þessum málum var í tveimur tilvikum beðið eftir skýringum og upplýsingum frá stjórnvöldum, í fimm málum var beðið eftir athugasemdum frá þeim sem borið höfðu fram kvörtun, og níu mál voru til athugunar hjá mér að fengnum skýringum viðkomandi stjórnvalda. Öll þessi mál höfðu hlotið afgreiðslu hjá mér 1. júlí 2003. Ég tek í þessu sambandi fram að sum þeirra mála sem umboðsmaður þarf að fjalla um eru þess eðlis að þar reynir á ný úrlausnarefni og því litlar sem engar leiðbeiningar að finna í löggjöf, réttarframkvæmd eða skrifum fræðimanna. Auk þess eru mál iðulega þess eðlis að þau beinast að mikilvægum grundvallarspurningum um starfsemi stjórnsýslunnar. Í slíkum tilvikum er nauðsynlegt að gefa sér hæfilegan tíma til þess að ígrunda þær spurningar sem vaknað hafa við athugun á málinu. Ég hef líka gjarnan farið þá leið í slíkum málum að eiga fundi með viðkomandi stjórnvaldi og ræða þau álitamál sem eru uppi. Slíkir fundir eru almennt til glöggvunar, bæði fyrir umboðsmann og stjórnvöld, á því álitefni sem verið er að fjalla um og liður í því að skýra fyrir stjórnvaldinu á hverju niðurstaða umboðsmanns er byggð.
   Þegar ljóst er að ég nái ekki að ljúka kvörtun innan þess sex mánaða frests sem ég hef almennt sett mér hef ég kappkostað að greina þeim, sem til mín hefur leitað, frá stöðu málsins með reglulegu millibili auk þess að útskýra fyrir viðkomandi að í málinu reyni á vandasöm úrlausnarefni.

4.
Helstu viðfangsefni á árinu.

4.1.
Inngangur.

   Sé litið á skiptingu skráðra mála á árinu 2002 eftir ráðuneytum og viðfangsefnum, sjá kafla II, einkum yfirlit 1.4.–1.5., bls. 30, og hún borin saman við hliðstæð yfirlit frá síðustu árum sést að það eru að meginstefnu til sömu mála-flokkarnir sem oftast koma við sögu í þeim kvörtunum sem umboðsmanni berast. Mál vegna skatta, gjalda og tolla eru 10% skráðra mála. Fangelsismál eru sem fyrr mörg, rétt tæplega 10%. Mál er lúta að réttarstöðu opinberra starfsmanna eða ráðningum í störf á vegum hins opinbera hafa almennt verið nokkuð stór þáttur í störfum umboðsmanns og voru 13 slík mál skráð á árinu 2002. Mál sem komu til umfjöllunar hjá mér árið 2002 voru að öðru leyti fjölbreytileg sem fyrr enda gera lög nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, ráð fyrir því að hægt sé að kvarta til umboðsmanns yfir nánast öllum athöfnum stjórnvalda hvers efnis sem þær eru og án tillits til þess hvaða stjórnvald á í hlut.

4.2.
Framkvæmd stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

   Sem fyrr voru það ákvæði stjórnsýslulaga sem mest reyndi á við úrlausn mála hjá mér á árinu 2002. Eins og tekið var fram í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi til stjórnsýslulaga leiðir það af eðli máls og hlutverki umboðsmanns Alþingis að náin tengsl hljóta að vera milli umboðsmanns Alþingis annars vegar og framkvæmdar almennra stjórnsýslulaga hins vegar. Ég vek athygli á því að samkvæmt yfirliti yfir skiptingu skráðra mála árið 2002 eftir viðfangsefnum eru flest málin skráð undir flokkana málsmeðferð og starfshættir stjórnsýslunnar (47 mál) og tafir hjá stjórn-völdum á afgreiðslu máls (49 mál). Ég mun fjalla nánar um síðarnefnda atriðið í kafla 4.3.3.
   Þegar litið er til efnis þeirra mála sem ég lauk á árinu 2002 kemur í ljós að þar reyndi á flestar reglur stjórnsýslulaganna með einum eða öðrum hætti. Ég tel rétt að vekja athygli á því að í fimm málum reyndi á reglur II. kafla laganna um sérstakt hæfi (sjá mál nr. 2957/2000 á bls. 103, 3261/2001 á bls. 104, og 3284/2001 á bls. 108, mál nr. 3014/2000 á bls. 120, og mál nr. 3259/2001 á bls. 139). Í máli nr. 3261/2001, þar sem uppi var ágreiningur um hæfi sýslumanns við töku ákvörðunar um veitingu veitingaleyfis, tók ég fram í kafla IV.3 í áliti mínu að í greinargerð með frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum væri á því byggt að sérstakar hæfisreglur hefðu ekki eingöngu það að markmiði að koma í veg fyrir að ómálefnaleg sjónarmið hefðu áhrif á efni stjórnvaldsákvarðana heldur væri þeim einnig ætlað „að stuðla að því að almenningur og þeir sem hlut eiga að máli geti treyst því að stjórnvöld leysi úr málum á hlutlægan hátt“. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3285.) Af lögskýringargögnum yrði þannig ráðið að með hæfisreglunum væri leitast við eftir megni að koma í veg fyrir að stjórnsýslan glati trausti sínu hjá borgurunum með því að aðstæður bendi til þess að ekki verði leyst úr einstöku máli á hlutlægan hátt.
   Hafa verður í huga að þegar sleppir þeim tilvikum sem falla undir 1.–5. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga beinist álitaefnið um hæfi starfsmanns í stjórnsýslu að því hvort fyrir hendi séu aðstæður sem að öðru leyti eru til þess fallnar að draga óhlutdrægni hans í efa með réttu, sbr. 6. tölul. sömu málsgreinar. Þessi regla er mjög matskennd. Í fyrrnefndu áliti mínu í máli nr. 3261/2001 setti ég fram eftirfarandi almennar athugasemdir um skýringu þessarar matskenndu hæfisreglu:

         „Þessi áhersla löggjafans á að stjórnsýslan sé framkvæmd með þeim hætti að traust skapist á milli hennar og borgaranna er að mínu áliti grundvallarsjónarmið við skýringu hæfisreglna stjórnsýslulaganna sem leiðir til þess að skýra ber ákvæði 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga eftir atvikum rúmt, sjá til hliðsjónar Hans Gammeltoft Hansen o.fl.: Forvaltningsret. Kaupmannahöfn 1994, bls. 176. Ég tek fram að í samræmi við þetta sjónarmið um traust er farin sú leið í nefndum 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga að orða ákvæðið með þeim hætti að starfsmaður eða nefndarmaður stjórnsýslunnar sé vanhæfur ef „aðstæður“ eru „fallnar til þess að draga óhlutdrægni hans í efa með réttu“. Það ber því samkvæmt ákvæðinu að leggja til grundvallar heildstætt mat á atvikum og aðstæðum í hverju máli samkvæmt almennum og hlutlægum mælikvarða við mat á því hvort aðili hafi mátt draga óhlutdrægni starfsmanns í efa með réttu. Það er því hin almenna hætta á því að persónuleg sjónarmið ráði niðurstöðu stjórnvalds sem hér er höfð í huga. Það er því ekki nauðsynlegt að sanna að stjórnvaldið hafi í raun og veru byggt niðurstöðu sína á sjónarmiðum sem ekki voru málefnaleg.“

   Ég legg á það áherslu að oft getur leikið vafi á því hvort starfsmaður í stjórnsýslu sé hæfur til þess að taka þátt í undirbúningi, meðferð eða úrlausn máls. Þá reynir gjarnan á hina matskenndu hæfisreglu 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga. Að mínu áliti ber stjórnvöldum almennt að haga störfum þannig að leitast sé við að tryggja að starfsmenn komi ekki að málum ef vafi leikur á um hæfi þeirra.
   Samkvæmt 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga er aðila máls heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum eða venju. Ákvæðið felur í sér lögfestingu óskráðrar réttarreglu um að almennt sé heimilt að kæra ákvörðun til æðra stjórnvalds sé því á annað borð til að dreifa. Í lögum er einnig að finna sérstakar kæruheimildir sem gilda á ákveðnum sviðum. Ég fjallaði í nokkrum málum á árinu 2002 um túlkun og beitingu kæruheimilda, sjá hér mál nr. 3461/2002 á bls. 62, mál nr. 3609/2002 á bls. 97, mál nr. 3232/2001 á bls. 164, og frumkvæðisathugun í máli nr. 3508/2002 á bls. 185 en um hana verður fjallað nánar í kafla 4.3.3.
   Í máli nr. 3309/2001 á bls. 80 kvartaði A yfir úrskurði kærunefndar, sbr. 18. gr. laga nr. 8/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, þar sem kæru hans var vísað frá nefndinni. Nefndin taldi að hin kærða ákvörðun Fjármálaeftirlitsins um að greina ríkislögreglustjóra frá meintu refsiverðu athæfi A hefði verið liður í meðferð máls og því ekki kæranleg ákvörðun, sbr. 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga. Þarna reyndi því m.a. á það hvort og þá að hvaða marki ætti að skýra sérákvæði laga um kæruheimild til samræmis við hina almennu kæruheimild 26. gr. stjórnsýslulaga og skilyrði hennar. Benti ég á að tilvist stjórnsýslulaganna girði ekki fyrir að aðili máls geti átt ríkari kærurétt á grundvelli sérlagaákvæða en sem leiðir af 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga. Með hliðsjón af þessu verði að skýra 1. mgr. 18. gr. laga nr. 87/1998 með sjálfstæðum hætti og þá einkum til samræmis við önnur ákvæði laganna um verkefni og valdheimildir Fjármálaeftirlitsins. Þá sagði í áliti mínu:

         „Ég legg á það áherslu að almennt ber að hafa í huga við skýringu slíkra lagaákvæða sem mæla fyrir um kæruheimild að úrræði þau sem aðilum eru tiltæk til að fá ákvarðanir stjórnvalda endurskoðaðar eru almennt grundvölluð á sjónarmiðum um aukið réttaröryggi og réttarvernd borgaranna og því hagræði sem af slíkri málsmeðferð leiðir. Ber því að skýra kæruheimildir það rúmt að þær nái því markmiði sem liggur til grundvallar þessu úrræði, sjá til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 29. október 1992 í máli nr. 577/1992 (SUA 1992, bls. 25) og Páll Hreinsson: Stjórnsýslulögin, skýringarrit. Reykjavík 1994, bls. 264-265.“

   Eins og nánar verður rakið í kafla 7 hér á eftir verða 10 ár liðin frá gildistöku stjórnsýslulaga 1. janúar 2004. Hef ég af því tilefni ákveðið að setja fram í þessum formála nokkrar almennar athugasemdir um framkvæmd laganna hjá stjórnvöldum eins og hún hefur birst mér í störfum mínum.

4.3.
Frumkvæðismál.

4.3.1.
Inngangur.

   Samkvæmt 5. gr. laga nr. 85/1997 getur umboðsmaður að eigin frumkvæði ákveðið að taka mál til meðferðar. Þá getur umboðsmaður jafnframt tekið starfsemi og málsmeðferð stjórnvalds til almennrar athugunar. Frumkvæðiseftirlit það sem 5. gr. laga nr. 85/1997 gerir ráð fyrir er sérstaklega til þess fallið að veita umboðsmanni Alþingis færi á því að stuðla að umbótum í stjórnsýslunni og þar með að rækja það lögbundna hlutverk að tryggja rétt borgaranna gagnvart stjórnvöldum landsins. Minni ég á að í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að eldri lögum um umboðsmann Alþingis, nr. 13/1987, sagði að einn þáttur í starfi umboðsmanns skyldi vera að gera „tillögur almenns eðlis til endurbóta á stjórnsýslu”. (Alþt. 1986-1987, A-deild, bls. 2560.)
   Í skýrslum mínum fyrir árin 2000 og 2001 rakti ég að frumkvæðisathugunum hefði fækkað þar sem ég hefði ákveðið að leggja áherslu á að hraða afgreiðslu þeirra kvartana sem mér höfðu borist. Með sama hætti hefði ég ákveðið að láta úrvinnslu á eldri frumkvæðisathugunum bíða þar til náðst hefði ásættanlegur málshraði við afgreiðslu kvartana. Nokkur árangur náðist að þessu leyti á árinu 2001 og einnig á árinu 2002, sbr. kafli 2 hér að framan.

4.3.2.
Frumkvæðismál sem hófust á árinu 2002.

   Á árinu 2002 ákvað ég að taka með formlegum hætti sjö mál til athugunar að eigin frumkvæði, sbr. 5. gr. laga nr. 85/1997, og óskaði af því tilefni eftir skýringum frá stjórnvöldum. Til viðbótar óskaði ég í nokkrum öðrum tilvikum eftir upplýsingum frá stjórnvöldum til þess að leggja mat á hvort tilefni væri til þess að ég tæki tiltekið mál til athugunar. Það var síðan ýmist hvort svör stjórnvalda leiddu til þess að ég taldi ekki þörf á að aðhafast frekar eða ég ákvað að bíða og sjá hver yrði framvinda viðkomandi máls hjá stjórnvaldinu en ég hef lagt á það áherslu að komi fram hjá stjórnvöldum vilji til að huga þegar á þessu stigi að breytingum á stjórnsýsluframkvæmd sé rétt að þau fái til þess hæfilegan tíma án þess að til frekari afskipta komi af minni hálfu. Þau mál sem ég ákvað að taka til athugunar með formlegum hætti að eigin frumkvæði á árinu 2002 beindust að eftirfarandi atriðum:

      1.  Afgreiðslutíma hjá umhverfisráðuneytinu í tilefni af kærum vegna úrskurða Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum, sbr. lög nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum. Þeirri athugun lauk ég með áliti, dags. 26. nóvember 2002, sjá mál nr. 3508/2002 sem er að finna í heild sinni á bls. 185. Ég mun fjalla nánar um þetta mál í kafla 4.3.3.
      2.  Töku ákvarðana ríkislögreglustjóra um að hafna útgáfu öryggisvottunar til ákveðinna einstaklinga í tilefni af fundi utanríkisráðherra Atlantshafsbandalagsins (NATO) í maí 2002. Þessi athugun er enn í vinnslu.
      3.  Skráningu og meðferð stjórnvalda á erindum sem þeim berast og svör við þeim. Ég sendi 32 ráðuneytum og opinberum stofnunum fyrirspurnarbréf í ágúst 2002 með ósk um almennar upplýsingar um skráningu erinda, eftirlit með stöðu mála, svör við erindum, málshraða og viðmiðunarreglur í því efni, fresti til umsagnaraðila, tilkynningar um fyrirsjáanlegar tafir á afgreiðslu máls, meðferð erinda sem berast í tölvupósti og hvort gerðar hafi verið breytingar hjá viðkomandi stofnun í framhaldi af setningu laga nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga. Tilefni þessa var að umboðsmaður Alþingis hafði þegar á árinu 1989 lýst því að hann teldi brýnt að ráðuneyti og önnur stjórnvöld mótuðu reglur um svör við erindum sem þeim berast frá einstaklingum (sjá mál nr. 126/1989). Við setningu stjórnsýslulaga nr. 37/1993 voru lögfestar tilteknar reglur um þessi málefni, sbr. einkum 9. gr. laganna um málshraða, fyrirkomulag um öflun umsagna og tilkynningar til aðila um fyrirsjáanlegar tafir á afgreiðslu máls. Við athuganir mínar hafði og komið fram að stjórnvöld höfðu í einstaka tilvikum sett sér nánari vinnureglur um þessi mál og þá meðal annars um svartíma erinda. Ég hafði hins vegar í allmörgum málum, sem ég hafði lokið, gert athugasemdir vegna tafa á afgreiðslu mála af hálfu stjórnvalda og einnig hafði ég veitt því athygli að nokkuð skorti á að stjórnvöld hefðu í störfum sínum fylgt ákvæðum 9. gr. stjórnsýslulaga. Með tilliti til þess lagaramma sem stjórnvöldum er settur í þessu efni er ljóst að miklu skiptir hvaða viðmiðanir stjórnvöld setja sér hvað þetta varðar en þar skipta aðstæður hjá hverju stjórnvaldi einnig máli sem og eðli þeirra viðfangsefna sem það fjallar um. Athugun mín er því m.a. gerð til þess að finna út hvort og þá hvaða viðmiðunarreglur einstök stjórnvöld hafi sett sér í þessu efni og hvernig þau nýta þá tölvutækni sem nú er tiltæk til að skrá erindi og fylgja þeim eftir meðan þau eru til afgreiðslu. Það liggur í hlutarins eðli að hér getur umboðsmaður Alþingis ekki sett fram einhver allsherjartilmæli t.d. um það innan hvaða tíma stjórnvöld þurfi að hafa svarað erindi þannig að það sé í samræmi við 9. gr. stjórnsýslulaga. Mat á slíku ræðst af atvikum í hverju máli. Það er því mikilvægt að safna saman upplýsingum um vinnubrögð stjórnvalda, lýsa þeim og kynna sérstaklega það sem vel hefur tekist með það í huga að önnur stjórnvöld taki það til fyrirmyndar. Svörum stjórnvalda hefur af minni hálfu verið fylgt eftir með heimsóknum starfsmanna minna til hlutaðeigandi stofnana þar sem tiltekin atriði hafa verið könnuð. Stefnt er að því að þessari athugun verði lokið á árinu 2003.
      4.  Formi og efni úrskurða í kærumálum hjá ríkissaksóknara með tilliti til ákvæða 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þegar ákvörðunum lögreglustjóra um að fella niður mál, sbr. 112. gr. laga nr. 19/1991, um meðferð opinberra mála, og að falla frá saksókn, sbr. 113. gr. laganna, er skotið til hans á grundvelli 2. mgr. 114. gr. laga nr. 19/1991. Þessi athugun er enn í vinnslu.
      5.  Afgreiðslutíma úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála á grundvelli skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Horfði ég þá til þess að fram höfðu komið ítrekaðar kvartanir yfir töfum á afgreiðslu mála hjá nefndinni og upplýsingar sem bentu til að talsvert skorti á að hún næði að afgreiða þau mál sem til hennar væri skotið innan þeirra tímamarka sem kveðið er á um í 4. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga. Ég lauk þessari athugun með bréfi til umhverfisráðherra, dags. 3. mars 2003. Þar lýsti ég því að með tilliti til þeirra aðgerða sem ráðuneytið hefði boðað að gripið yrði til, til að stuðla að því að úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála gæti kveðið upp úrskurði innan lögbundins frests, sbr. 4. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga, teldi ég ekki ástæðu til þess að aðhafast frekar vegna málsins, a.m.k. að sinni. Ég tók hins vegar fram að ég myndi fylgjast með því hvort boðaðar aðgerðir skiluðu tilætluðum árangri.
      6.  Ákvörðunum um laun fanga og réttindum sem tengjast vinnu þeirra. Jafnframt beinist athugun mín að dagpeningum sem ákvarða skal lögum samkvæmt ef fangi er ekki settur til vinnu. Tekið skal fram að Alþýðusamband Íslands sendi mér erindi á árinu 2000 og lýsti því að sambandið hefði beint fyrirspurnum til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins þar sem það taldi að fangar nytu ekki þeirra réttinda sem þeir ættu lögum samkvæmt að ávinna sér samhliða launum fyrir vinnu sína, svo sem lífeyrisréttinda. ASÍ taldi í bréfi sínu til mín að ástæða væri til þess að hugað yrði að vinnuréttarlegri stöðu fanga og því hvort lög og reglur um réttindi launafólks og skyldur launagreiðanda kynnu að vera brotin á þeim föngum sem væru í launaðri vinnu í fangelsum ríkisins meðan á afplánun stæði. Eftir að mér barst bréf ASÍ óskaði ég 4. maí 2000 eftir upplýsingum frá dóms- og kirkjumálaráðuneytinu um hvort það hefði gengist fyrir athugun á stöðu fanga að þessu leyti eða hvort ráðuneytið hygðist taka málið til skoðunar í kjölfar bréfa ASÍ. Í svörum ráðuneytisins sem bárust mér með bréfi, dags. 30. maí 2001, eftir ítrekanir af minni hálfu, var boðað að mál þetta væri til athugunar. Af hálfu ráðuneytisins kom fram sú skoðun að sú greiðsla sem fangar fengju fyrir vinnu sína væru ekki laun í eiginlegum skilningi heldur „þóknun fyrir að stunda vinnu eða nám“. Þá upplýsti ráðuneytið að í undirbúningi væru tillögur um lagabreytingar til samræmis við þennan skilning en í 3. mgr. 13. gr. núgildandi laga nr. 48/1988, um fangelsi og fangavist, segir að greiða skuli fanga „laun fyrir vinnuna og skal tekið tillit til arðsemi vinnunnar og launa á almennum vinnumarkaði við ákvörðun launa“. Ég ákvað því að bíða um stund og sjá hver yrði framvinda þessara mála. Í apríl 2002 barst mér á ný bréf frá ráðuneytinu þar sem kom fram að sá þáttur sem laut að launum fanga hefði verið felldur brott úr frumvarpi um breytingar á lögum um fangelsi og fangavist sem þá hafði verið lagt fram á Alþingi. Þessi mál yrðu því tekin til skoðunar að nýju við heildarendurskoðun fangelsislöggjafarinnar sem unnið væri að. Þegar kom fram í desember 2002 taldi ég ekki unnt að bíða lengur með að taka ákveðin atriði, sem lúta að launum og réttindum fanga sem tengjast vinnu og þá um leið ákvörðun dagpeninga, til athugunar að eigin frumkvæði. Ég ritaði dómsmálaráðherra bréf af þessu tilefni 19. desember 2002 og óskaði eftir upplýsingum og skýringum á tilteknum atriðum og tók fram að athugun mín beindist að framkvæmd þessara mála á grundvelli gildandi laga og reglna. Mál þetta er enn til athugunar hjá mér að fengnum svörum ráðuneytisins.
      7.  Framkvæmd fangelsisyfirvalda á Litla-Hrauni á ákvæði 1. mgr. 19. gr. laga nr. 48/1988, um fangelsi og fangavist, þar sem föngum er veittur réttur til símtala við aðila utan fangelsisins eftir því sem aðstæður leyfa í fangelsinu. Þessi athugun er enn í vinnslu.

4.3.3.
Frumkvæðismál sem lokið var við á árinu 2002.

   Ég lauk við tvær frumkvæðisathuganir á árinu og eru álit mín af því tilefni birt í heild sinni í skýrslunni (sjá mál nr. 3204/2001 á bls. 149, og mál nr. 3508/2002 á bls. 185).
   Fyrri athugun mín (mál nr. 3204/2001) beindist að fyrirkomulagi ákvæða 6. og 8. gr. laga nr. 24/1986, um skiptaverðmæti og greiðslumiðlun innan sjávarútvegsins, um skyldu þeirra sem taka til vinnslu og sölu sjávarafurðir af opnum bátum og þilfarsbátum undir 10 lestum til að greiða hlutfall af hráefnisverði þess afla sem þeir taka inn á sérstakan greiðslumiðlunarreikning smábáta og ráðstöfun þeirrar greiðslu til Landssambands smábátaeigenda. Laut athugun mín að því hvort og þá með hvaða hætti þetta fyrirkomulag samrýmdist félagafrelsisákvæði 74. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944. Niðurstaða mín var sú að verulegur vafi léki á því hvort tilhögun 6. og 8. gr. laga nr. 24/1986 uppfyllti þær kröfur sem ákvæði síðari málsl. 2. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar gerir og að nauðsynlegt væri að taka þessa tilhögun til endurskoðunar. Í ljósi þessa ákvað ég að vekja athygli Alþingis og sjávarútvegsráðherra, sbr. 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, á þessu áliti mínu og beina þeim tilmælum til þeirra að kannað yrði hvort og þá hvernig huga þyrfti að endurskoðun á lögum nr. 24/1986 að virtum þeim sjónarmiðum sem fram komu í áliti mínu. Þá benti ég á að í 5., 7. og 9. gr. laga nr. 24/1986 væri að finna samsvarandi fyrirkomulag og mælt væri fyrir um í 6. og 8. gr. laganna að því er varðar skyldu til að inna af hendi fjárframlag inn á greiðslumiðlunarreikning fiskiskipa. Væri síðan ákveðið hlutfall þess fengið tilgreindum hagsmunafélögum innan sjávarútvegsins. Lagði ég á það áherslu að athugasemdir mínar í álitinu kynnu einnig að eiga við um þá tilhögun að breyttu breytanda.
   Í bréfi sjávarútvegsráðuneytisins til mín, dags. 25. mars 2003, er sagt frá því að ríkisstjórnin hafi ákveðið að bregðast við áliti mínu með því að skipa starfshóp til að endurskoða framangreind ákvæði laga nr. 24/1986. Nánar er greint frá viðbrögðum stjórnvalda við álitinu á bls. 164.
   Síðari frumkvæðisathugun mín (mál nr. 3508/2002) beindist að afgreiðslutíma hjá umhverfisráðuneytinu í tilefni af kærum vegna úrskurða Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum, sbr. lög nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum, sbr. áður lög nr. 63/1993. Tilefni athugunarinnar var það að í erindum sem mér höfðu borist og í frásögnum fjölmiðla hafði komið fram að í ákveðnum tilvikum hefði afgreiðsla ráðuneytisins tekið mun lengri tíma en þær átta vikur sem umhverfisráðherra hefur samkvæmt framangreindum lögum til að úrskurða um slíkar kærur.
   Í áliti mínu dró ég saman niðurstöður með eftirfarandi hætti:

         „Niðurstaða mín samkvæmt framansögðu er því sú að umhverfisráðuneytið hafi í meirihluta þeirra mála sem undir það eru borin á grundvelli 3. mgr. 12. gr. laga nr. 106/2000, sbr. áður 1. mgr. 14. gr. laga nr. 63/1993, farið fram úr lögbundnum átta vikna afgreiðslufresti samkvæmt 2. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000, sbr. áður 3. mgr. 14. gr. laga nr. 63/1993. Hér er um að ræða málaflokk þar sem löggjafinn hefur með skýrum hætti tekið afstöðu til þess tíma sem stjórnvöld eiga að hafa til afgreiðslu máls auk þess sem mikilvægt er fyrir hlutaðeigandi að niðurstaða fáist innan hæfilegs tíma. Í ljósi þess eru það tilmæli mín til umhverfisráðuneytisins að leitað verði leiða til úrbóta á þessum annmarka á stjórnsýsluframkvæmd þess og þá í samræmi við þau sjónarmið sem ég hef rakið í álitinu.
         Þar sem fyrir liggur að veruleg frávik hafa orðið á því að fylgt hafi verið ákvæði 2. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000, áður 3. mgr. 14. gr. laga nr. 63/1993, að umhverfisráðuneytið kveði upp úrskurð innan átta vikna frá því kærufrestur rann út, hef ég ákveðið að kynna Alþingi þetta álit mitt þótt í álitinu sé ekki tekin afstaða til þess hvort um meinbugi á lögum sé að ræða, sbr. 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.“

   Greint er frá viðbrögðum umhverfisráðuneytisins við þessum tilmælum mínum á bls. 194.

4.3.4.
Viðbrögð stjórnvalda við frumkvæðisathugunum umboðsmanns.

   Í skýrslu minni fyrir árið 2001 gerði ég sérstaklega að umtalsefni viðbrögð stjórnvalda í tilefni af frumkvæðisathugunum umboðsmanns. Ég benti þar á að umboðsmanni væri nokkur vandi á höndum þegar stjórnvöld lýstu þeirri fyrirætlan í upphafi og ekki síður að lokinni frumkvæðisathugun umboðsmanns að færa starfshætti sína eða reglur til samræmis við ábendingar og tilmæli hans en þrátt fyrir það bólaði lítt á breytingum. Ég rakti í skýrslu minni fyrir árið 2001 tvö mál af þessu tilefni. Annars vegar var þar um að ræða athugun á ákveðnum þáttum sem varða réttarstöðu afplánunarfanga og meðferð mála hjá yfirvöldum fangelsismála. Síðara málið laut að breytingum á gjaldtökuheimildum þannig að þær samrýmdust þeim kröfum sem stjórnarskráin gerir til skattlagningarheimilda.
   Athugun mín á ákveðnum þáttum fangelsismála hófst í ágúst 1999 og lauk með áliti sem ég sendi frá mér 27. nóvember 2001. Efni þessarar athugunar minnar er nánar lýst í skýrslu minni fyrir árið 2001. Ég tók líka sérstaklega fram að ég hefði valið að beina athugun minni að þeim tilteknu atriðum sem um var fjallað í álitinu þar sem þar reyndi á í hvaða mæli hefðu verið settar og birtar formlegar reglur sem lægju til grundvallar framkvæmd fangelsisyfirvalda. Tilvist slíkra reglna væru liður í því að tryggja réttaröryggi þeirra sem sæta afplánun í fangelsum. Þá skipti það miklu fyrir þá sem ættu að hafa eftirlit með stjórnsýslu á þessu sviði, eins og umboðsmann Alþingis, að slíkar reglur lægju fyrir.
   Í skýrslu minni fyrir árið 2001 gerði ég jafnframt grein fyrir hver hefðu verið viðbrögð dóms- og kirkjumálaráðuneytisins fram að því að ég lauk frágangi á skýrslu minni til Alþingis síðla sumars 2002. Þar var því lýst að allt frá því að ég hóf athugun mína árið 1999 hefði komið fram af hálfu ráðuneytisins að ráðagerðir væru uppi um að setja reglur um ákveðin atriði sem athugun mín tæki til, jafnvel þegar á árinu 2000, og gera að öðru leyti umbætur á þeim sviðum sem fyrirspurnir mínar beindust að. Þegar þessi áform höfðu ekki gengið eftir á árinu 2001 sendi ég álit mitt frá mér og beindi ákveðnum tilmælum til ráðuneytisins um úrbætur. Í framhaldi af því kom ekki annað fram af hálfu ráðuneytisins og fangelsismálastofnunar en að vilji væri til þess að gera nauðsynlegar breytingar í samræmi við þau sjónarmið sem ég setti fram í áliti mínu. Þannig kom fram í bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 22. apríl 2002, að ákveðið hefði verið að skipa nefnd þriggja manna til að semja nýtt frumvarp til laga um fangelsi og fangavist og var því lýst að fullur vilji væri til þess að leggja fram fullbúið lagafrumvarp á næsta Alþingi. Tekið var fram að samkvæmt því mætti fastlega búast við að ný lög um fangelsi og fangavist yrðu samþykkt fyrir þinglok vorið 2003. Þá var tekið fram að jafnframt yrði lokið við að semja nauðsynlegar reglugerðir, reglur og önnur fyrirmæli þannig að þær mætti setja um leið og væntanleg lög tækju gildi, þ.e. á árinu. 2003. Þegar skýrsla mín fyrir árið 2001 fór í prentun síðla sumars 2002 upplýsti ráðuneytið að tafir hefðu orðið á starfi nefndarinnar og óvissa væri um framgang málsins. Frumvarp til nýrra laga um fangelsi og fangavist var ekki lagt fram á Alþingi veturinn 2002/2003.
   Ég hef jafnan lagt á það áherslu við dóms- og kirkjumálaráðuneytið, allt frá því að ég hóf athugun mína árið 1999, að hún beinist að framkvæmd fangelsismála á grundvelli gildandi laga frá árinu 1988. Athugasemdir mínar og tilmæli um breytingar á starfsháttum hafi sem slíkar ekki beinst að því að þörf væri á nýrri lagasetningu þótt vitanlega gæti það verið kostur að lagareglurnar væru ítarlegri á ákveðnum sviðum. Þrátt fyrir áform ráðuneytisins um endurskoðun laganna hef ég því ítrekað rætt við fyrirsvarsmenn ráðuneytisins og fangelsismálastofnunar um þá áherslu sem ég legði á að breytingar yrðu gerðar á ákveðnum starfsháttum innan fangelsanna, sérstaklega á Litla-Hrauni. Af hálfu fangelsismálastofnunar og ráðuneytisins var boðað að slíkar breytingar kæmu senn til framkvæmda. Ég gerði þessum aðilum jafnframt grein fyrir því í upphafi árs 2003 að ég teldi mig ekki geta farið í heimsókn á Litla-Hraun og svarað fyrirspurnum fanga þar enn einu sinni á þá sömu lund og áður að yfirvöld fangelsisins segðu að senn yrðu gerðar breytingar vegna tilmæla minna. Ég átti viðræður við forstjóra fangelsismálastofnunar í febrúar og mars 2003 þar sem fram kom að unnið væri að þessum breytingum. Ég var síðar upplýstur um að dráttur hefði orðið á því að tiltekin atriði þeirra kæmu til framkvæmda og þær höfðu ekki nema að litlu leyti komið til framkvæmda þegar ég heimsótti fangelsið á Litla-Hrauni í maí 2003.
   Sá dráttur sem orðið hefur á framgangi þessa máls af hálfu dóms- og kirkjumálaráðuneytisins og einnig á fleiri málum er tengjast stöðu fanga hér á landi, sbr. frumkvæðismál um laun fanga og réttindi tengd vinnu, sjá kafla 4.3.2. hér að framan, urðu mér tilefni til þess að óska eftir fundi með nýjum dóms- og kirkjumálaráðherra í júní 2003. Í kjölfar þess hafa mér verið veittar upplýsingar um framgang málsins. Áformað er að frumvarp til nýrra laga um fangelsi og fangavist verði lagt fram á Alþingi veturinn 2003/2004 og ef það verður samþykkt er gert ráð fyrir að nýjar og heildstæðar stjórnsýslureglur um framkvæmd fangelsismála verði settar í kjölfarið. Þá hafa verið gerðar ákveðnar breytingar á því hvernig hagað er töku ákvarðana um agaviðurlög í fangelsinu á Litla-Hrauni, flutningi fanga milli húsa og deilda þar og töku þvagsýna, vegna tilmæla minna. Upplýsingagjöf til fanga við komu þeirra til afplánunar hefur einnig verið bætt. Ég hef á þessu stigi ekki tekið afstöðu til þess hvernig þessar breytingar falla að tilmælum mínum og hef í því efni talið rétt að sjá betur hvernig til tekst með framkvæmdina.
   Hitt málið sem ég gerði að umtalsefni í skýrslu minni fyrir árið 2001 var athugun sem umboðsmaður Alþingis boðaði að hann ætlaði að hefja á árinu 1996 á því hvort lög um heimtu ýmissa gjalda uppfylltu skilyrði sem 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar gera til skattlagningarheimilda eftir breytingu sem gerð var á þessum ákvæðum með 15. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995. Fjármálaráðherra brást í þessu tilviki við með því að skipa sérstaka nefnd til að fara yfir gjaldtökuheimildir í lögum og kanna hvernig þær samrýmdust þeim kröfum sem gerðar eru samkvæmt stjórnarskránni til skattlagningarheimilda. Skyldi athugunin að beinast sérstaklega að töku þjónustugjalda og átti nefndin að gera tillögur um nauðsynlegar lagabreytingar. Vegna þessa frumkvæðis fjármálaráðherra ákvað umboðsmaður að aðhafast ekki frekar. Nefnd fjármálaráðherra skilaði skýrslu sinni í febrúar 1999 og voru niðurstöður hennar um lög og reglur á sviði einstakra ráðuneyta sendar þeim til úrvinnslu. Í byrjun árs 2000 ákvað ég að spyrjast fyrir um það hjá þessum ráðuneytum hvað liði breytingum til samræmis við tillögur nefndarinnar og hvort gerðar væru athugasemdir við niðurstöður hennar. Í svörum ráðuneytanna voru ekki gerðar athugasemdir við afstöðu nefndarinnar og var þar lýst þeim breytingum sem gerðar höfðu verið og aðrar boðaðar. Ég hef síðan reynt að fylgjast með því hvort þessi áform hafi gengið eftir og er ljóst að enn skortir þar nokkuð á.
   Í einu þeirra mála sem um er fjallað í þessari skýrslu kvartaði einstaklingur yfir gjaldtöku samkvæmt lagaákvæði sem nefnd fjármálaráðherra hafði talið nauðsynlegt að gera breytingar á (sjá mál nr. 3195/2001 á bls. 172). Beindist kvörtunin að innheimtu skipagjalds á grundvelli 1. mgr. 28. gr. laga nr. 35/1993, um eftirlit með skipum, á árunum 1998 og 1999. Þrátt fyrir að samgönguráðuneytið hefði í bréfi til mín í maí 2000 boðað að væntanlega yrði lagt fram frumvarp til breytinga á umræddum lögum þá um haustið þar sem tekið yrði mið af sjónarmiðum nefndarinnar bólaði enn ekkert á slíku frumvarpi þegar ég lauk umfjöllun minni um umrædda kvörtun með áliti, dags. 2. ágúst 2002. Í áliti mínu er þessi dráttur á því að koma umræddri gjaldtöku í löglegt horf átalinn. Þetta mál er nefnt hér sem dæmi um það þegar áform stjórnvalda um að gera breytingar á stjórnsýsluframkvæmd eða reglum í tilefni af athugun sem umboðsmaður Alþingis hefur hafið að eigin frumkvæði hafa ekki gengið eftir.

5.
Viðbrögð stjórnvalda við tilmælum og ábendingum umboðsmanns.

   Í síðustu skýrslu minni til Alþingis var tekin upp sú nýbreytni að birta sérstakt yfirlit yfir viðbrögð stjórnvalda við sérstökum tilmælum umboðsmanns. Er þá átt við þau mál þar sem umboðsmaður beinir þeim tilmælum til stjórnvalds að taka mál tiltekins einstaklings eða lögaðila til meðferðar að nýju komi fram ósk um slíkt frá viðkomandi. Slíkt yfirlit er einnig birt í þessari skýrslu vegna þeirra mála sem ég lauk á árinu 2002, sjá lið 3.0. í kafla II. Þar er nú einnig gerð grein fyrir viðbrögðum stjórnvalda við almennum tilmælum þar sem ég hef beint því til viðkomandi stjórnvalds að gera almennt breytingar á tilteknum vinnubrögðum eða reglum (sjá 4.0.).
   Þau álit þar sem ég beindi sérstökum tilmælum til stjórnvalda á árinu 2002 voru alls 27 á móti 43 árið 2001. Í fimm þessara mála beindi ég einnig almennum tilmælum til viðkomandi stjórnvalds en í öðrum átta málum voru tilmæli mín aðeins almenns eðlis.
   Þessi yfirlit vegna þeirra mála sem ég lauk á árinu 2002 sýna að stjórnvöld bregðast nær undantekningarlaust við tilmælum umboðsmanns og færa það sem hefur farið úrskeiðis til betri vegar. Það ber hins vegar að hafa í huga að oft lúta athugasemdir umboðsmanns og tilmæli að því að annmarkar hafi verið á málsmeðferð. Það að bætt sé úr slíkum annmörkum leiðir ekki alltaf til þess að niðurstaða stjórnvalds verði önnur að efni til.
   Í yfirliti mínu fyrir árið 2001 kom fram að í tveimur málum hafði stjórnvald ekki farið að tilmælum mínum en í báðum tilvikum var um að ræða kvartanir vegna ákvarðana sem féllu undir dóms- og kirkjumálaráðuneytið. Samkvæmt yfirliti yfir viðbrögð vegna tilmæla frá árinu 2002 sést að í einu máli liggur fyrir að stjórnvald hefur ekki farið að tilmælum mínum um að endurupptaka mál bærist ósk um það frá þeim sem borið hafði fram kvörtun við mig. Beindist kvörtun þessa aðila að úrskurði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins vegna afturköllunar á ákvörðun fangelsismálastofnunar um að veita honum kost á að fullnusta vararefsingu fésektar samkvæmt tilgreindum dómum og sektarboðum með því að gegna samfélagsþjónustu (sjá mál nr. 3461/2002 á bls. 62). Í kjölfar álits míns hafnaði ráðuneytið beiðni þessa aðila um að taka upp samningaviðræður um bætur með vísan til þess að það væri ósammála tilteknum atriðum í áliti mínu. Með tilliti til viðbragða ráðuneytisins, og þá sérstaklega þeirra atriða sem það tilgreinir að það sé ekki sammála, hef ég ákveðið að birta álit mitt í málinu í heild sinni í þessari skýrslu ásamt upplýsingum um svör ráðuneytisins.
   Álit og tilmæli umboðsmanns Alþingis eru ekki bindandi fyrir stjórnvöld. Stofnun embættis umboðsmanns Alþingis byggist hins vegar á því að stjórnvöld fari almennt að tilmælum hans. Sé raunin önnur er starf umboðsmanns ekki það úrræði fyrir borgarana sem því er ætlað. Það verður hins vegar alltaf að gera ráð fyrir því að í einhverjum tilvikum séu stjórnvöld ekki fyllilega sátt við niðurstöðu umboðsmanns en þá skiptir miklu að stjórnvöld hagi viðbrögðum sínum þannig að leitast sé við að tryggja að sá einstaklingur eða lögaðili sem í hlut á fái leyst úr sínu máli með eðlilegum og lögmætum hætti. Það mál sem um var fjallað hér að framan frá árinu 2002 og annað málanna frá árinu 2001 lúta að framkvæmd stjórnvalda við fullnustu refsinga. Þetta eru dæmi um mál þar ég hef komist að þeirri niðurstöðu að hin stjórnsýslulega úrlausn, í þessum tilvikum úrskurðir dóms- og kirkjumálaráðuneytisins sem æðra stjórnvalds, hafi ekki verið í samræmi við lög. Umræddar ákvarðanir höfðu hins vegar komið til framkvæmda með því að viðkomandi einstaklingar höfðu þegar afplánað sína refsingu. Í ljósi niðurstöðu minnar beindi ég þeim tilmælum til ráðuneytisins að taka þessi mál til endurskoðunar í samræmi við þau sjónarmið sem fram komu í álitum mínum, kæmi fram beiðni þess efnis frá aðilum málanna, og leita þá leiða til að rétta hlut þeirra. Það leiðir af eðli þessara mála að hafi stjórnvöld ekki hagað fullnustu refsidóma í samræmi við lög verður ekki bætt úr því öðruvísi en með greiðslu skaðabóta af hálfu ríkisins. Mér hefur þótt skorta á að þeir fulltrúar ríkisins sem komið hafa að málum af þessu tagi, þar sem aðilar leita til stjórnvalda að nýju eftir að ég hef látið uppi álit með áðurgreindum tilmælum, hagi viðbrögðum sínum þannig að leitast sé við að hlutaðeigandi fái eðlilega úrlausn sinna mála. Það verður að gera ráð fyrir að við framkvæmd á þessum þætti stjórnsýslunnar eins og öðrum geti orðið mistök við úrlausn einstakra mála. Þá skiptir miklu að hlutaðeigandi stjórnvöld taki á grundvelli þeirra athugasemda sem fram koma í áliti umboðsmanns Alþingis afstöðu til þess hvort tilefni sé til að hafna alfarið bótaábyrgð þótt það geti síðan orðið viðfangsefni dómstóla að skera úr um fjárhæð bóta ef samkomulag næst ekki um þær.
   Það leiðir af hlutverki umboðsmanns Alþingis að það kemur gjarnan í hlut hans að gera athugasemdir við starfshætti stjórnvalda þegar ákvæðum stjórnsýslulaga hefur ekki verið fylgt. Stundum heyrast þau viðbrögð hjá stjórnvöldum að umboðsmaður sé að finna að smáatriðum þótt því sé í sjálfu sér ekki andmælt að starfshættirnir hafi ekki verið í samræmi við lög. Ég hef í starfi mínu sem umboðsmaður reynt að gera mér far um að hvetja stjórnvöld til þess að hafa frumkvæði að því að bæta sjálf úr því sem kann að hafa farið miður í vinnubrögðum þeirra án þess að ég láti uppi sérstakt álit af því tilefni. Mér er hins vegar vandi á höndum þegar mér berst kvörtun frá aðila sem telur að meðferð stjórnvalda á máli hans hafi ekki verið í samræmi við lög og athugun mín á málinu staðfestir að svo hafi verið þótt um minni háttar frávik frá lögum hafi verið að ræða sem ekki er líklegt að hafi áhrif á gildi þeirrar ákvörðunar sem stjórnvaldið tók og kvörtunin beinist að. Á ég að fella málið niður eða reyna með einhverju móti að koma á framfæri við stjórnvaldið ábendingu um það atriði sem ekki hefur verið í samræmi við lög og þá með það í huga að gerðar verði ráðstafanir til þess að slíkt endurtaki sig ekki? Ég hef stundum farið síðari leiðina og þá annað hvort haft tal af fyrirsvarsmanni viðkomandi stjórnvalds eða skrifað bréf þar sem slíkri ábendingu er komið á framfæri. Viðbrögð stjórnvalda í þessum tilvikum eru mismunandi. Ég tel mig þó yfirleitt fá jákvæð viðbrögð og merkja að stjórnvöld líti á þetta sem lið í því sameiginlega verkefni að bæta stjórnsýsluna.
   Í nokkrum tilvikum hafa mér hins vegar þótt viðbrögð stjórnvalda ekki bera vott um nægjanlegan skilning á nauðsyn þess að færa starfshætti stjórnvalda til samræmis við stjórnsýslulög. Á þetta einkum við þegar ég kem ábendingu á framfæri við ráðuneyti sem æðra stjórnvald með það í huga að það komi efni hennar á framfæri við undirstofnun eða stofnanir. Ég tek sem dæmi um þetta bréfaskipti sem ég átti við fjármálaráðuneytið í framhaldi af kvörtun sem mér hafði borist vegna úrskurðar ráðuneytisins um stimpilgjald. Athugun mín á kvörtuninni beindist meðal annars að því hvort sú ákvörðun sýslumanns að gera viðkomandi að greiða stimpilgjald af afsali skips væri stjórnvaldsákvörðun í merkingu stjórnsýslulaga og þá með tilheyrandi lögfylgjum um form á birtingu ákvörðunar og leiðbeiningar af því tilefni. Mér varð það ljóst við athugun mína á málinu að ákvarðanir sýslumanna um greiðslu stimpilgjalda eru almennt aðeins birtar með því að gjaldandi fær afhentan reikning fyrir greiðslunni. Ég kynnti fjármálaráðuneytinu í símtali hugleiðingar mínar og vakti þá máls á því að það kynni að vera tilefni til þess að ráðuneytið hefði, ef það væri sammála því að þarna væri um að ræða stjórnvaldsákvörðun í merkingu stjórnsýslulaga, frumkvæði að því að sýslumenn og önnur stjórnvöld sem legðu á stimpilgjald gættu að því að haga meðferð þeirra mála í samræmi við stjórnsýslulög. Í kjölfar þessa sendi ég ráðuneytinu bréf og benti þá jafnframt á fleiri atriði sem ég teldi nauðsynlegt að ráðuneytið skýrði vegna úrskurðar síns í málinu en tók fram að ef það yrði niðurstaða ráðuneytisins að rétt væri að endurupptaka málið væri nægjanlegt að láta mig vita af því og þá væri ekki þörf á að svara fyrirspurnum mínum að öðru leyti. Ráðuneytið fór þá leið að endurupptaka úrskurð sinn og tilkynnti mér um það. Þetta sama mál kom svo til mín aftur í formi kvörtunar vegna nýs úrskurðar ráðuneytisins. Ég taldi eftir athugun á þeirri kvörtun ekki tilefni til þess að taka þann úrskurð ráðuneytisins til frekari athugunar. Hins vegar taldi ég rétt eftir athugun mína á síðari kvörtuninni að spyrjast fyrir um það með formlegum hætti hvort og þá hvaða almennu ráðstafanir fjármálaráðuneytið hefði gert í tilefni af framangreindu, t.d. hvort ráðuneytið hefði kynnt sýslumönnum þá afstöðu sína að ákvörðun um greiðslu stimpilgjalds væri ákvörðun sem félli undir stjórnsýslulög eða hefði í hyggju að gera það. Bæri því sýslumönnum meðal annars að gæta þess að fylgja 20. gr. laganna um birtingu ákvörðunar og leiðbeiningar um heimild aðila til þess að fá ákvörðun rökstudda, um kæruheimild og kærufresti. Í svarbréfi fjármálaráðuneytisins af þessu tilefni er það upplýst að ekki hafi verið gripið til neinna almennra ráðstafana í kjölfar fyrri bréfaskipta við mig í tengslum við framangreint mál. Innan ráðuneytisins hafi um nokkurn tíma staðið yfir vinna að frumvarpi til nýrra laga um stimpilgjald. Í tengslum við þá vinnu hafi ráðuneytið tekið erindi mín til nánari skoðunar. Þá er mér kynnt að ráðuneytið muni veita embætti mínu nánari upplýsingar varðandi þau álitamál sem reifuð eru í bréfum mínum eftir því sem þeirri vinnu miði áfram. Í lok bréfs ráðuneytisins er áréttuð sú afstaða þess að allir þeir aðilar sem innheimta stimpilgjald samkvæmt lögum um stimpilgjald, nr. 36/1978, séu bundnir af ákvæðum stjórnsýslulaga við ákvörðun gjaldsins. Beri því t.d. við lögskýringu 13. gr. laga nr. 36/1978 að líta til hinna almennu ákvæða stjórnsýslulaga.
   Í þessu svari fjármálaráðuneytisins kemur fram viðhorf sem ég verð í nokkrum mæli var við hjá stjórnvöldum. Af hálfu stjórnvaldsins er í sjálfu sér ekki dregið í efa eða gerðar athugasemdir við að ákveðin framkvæmd þeirra hafi ekki verið í samræmi við gildandi lög. Stjórnvaldið telur hins vegar ekki tilefni til að aðhafast og breyta framkvæmdinni þannig að hún samrýmist gildandi lögum heldur telur rétt að bíða þess að úrslit fáist um nýja eða breytta lagasetningu sem oft er boðað að ætlunin sé að undirbúa. Ég hef ítrekað bent á að það er skylda stjórnvalda að haga meðferð mála og afgreiðslu í samræmi við gildandi lög. Stjórnvöld geta þannig ekki látið hjá líða að afgreiða erindi vegna þess eins að þau telja rétt að bíða nýrra laga.

6.
Tafir hjá stjórnvöldum við afgreiðslu mála.

   Í fyrri skýrslum mínum til Alþingis hef ég vakið athygli á því að tæplega 20% þeirra kvartana sem mér hafa borist síðustu ár hafa lotið að töfum hjá stjórnvöldum við afgreiðslu máls. Eins og fram kemur í yfirliti 1.5. í kafla II var árið 2002 engin undantekning í þessu sambandi. Alls bárust 49 kvartanir af þessu tagi eða 18% skráðra mála. Ég hef áður bent á að líklega megi skýra þennan fjölda kvartana vegna tafa hjá stjórnvöldum að einhverju leyti með því að þau gæti þess ekki nægjanlega að tilkynna um fyrirsjáanlegar tafir á afgreiðslu mála og skýra ástæður þess. Ákvæði 9. gr. stjórnsýslulaga eru skýr um skyldu stjórnvalda til að taka ákvarðanir í málum svo fljótt sem unnt er og að skýra aðila máls frá fyrirsjáanlegum töfum. Það er hins vegar stjórnvalda að móta nánar framkvæmdina á sínu sviði. Eins og ég vík nánar að í næsta kafla tel ég að enn skorti á í mörgum tilvikum að stjórnvöld hafi í kjölfar lögfestingar stjórnsýslulaganna farið yfir vinnulag og verkferla á sínu sviði. Málshraði og skipulögð vinnubrögð til samræmis við reglur 9. gr. stjórnsýslulaga eru dæmi um atriði sem þarna ættu að koma til skoðunar.

7.
Stjórnsýslulögin 10 ára.

   Hinn 1. janúar 2004 verða liðin tíu ár frá því að stjórnsýslulög nr. 37/1993 tóku gildi. Ég hef áður vakið athygli á því að með þeim lögum var í mörgu verið að færa í lög reglur sem áður voru taldar gilda sem óskráðar grundvallarreglur stjórnsýsluréttarins. Ýmsu var síðan aukið við og tekið af skarið um hvernig standa ætti að meðferð þeirra mála innan stjórnsýslunnar sem lögin taka til. Lögin fólu þannig í sér almennar reglur um meðferð mála þegar teknar eru ákvarðanir í stjórnsýslunni um rétt eða skyldu manna, sem aðgengilegar voru bæði almenningi og starfsfólki stjórnsýslunnar. Markmiði með setningu nýrra laga verður á hinn bóginn illa náð ef þeim er ekki fylgt nægjanlega í framkvæmd. Á þeim tímamótum sem nú eru framundan í sögu stjórnsýslulaga á Íslandi er ástæða til að hvetja þá sem að þessum málum koma til að huga að því hvernig til hefur tekist um framkvæmd stjórnsýslulaganna frá því að þau tóku gildi.
   Helsta markmiðið með setningu stjórnsýslulaganna var eins og sagði í greinargerð með frumvarpi til laganna að tryggja sem best réttaröryggi manna í skiptum við hið opinbera, jafnt ríki sem sveitarfélög. Lögin hafa að geyma þær grundvallarreglur sem stjórnvöldum ber að fylgja þegar teknar eru svonefndar stjórnvaldsákvarðanir. Þetta eru því almennar reglur sem eiga að móta starfshætti stjórnvalda en ekki reglur sem aðeins reynir á í einhverjum meiri háttar málum ef svo má að orði komast. Þá er ástæða til að minna á að reglur laganna kveða á um lágmarkskröfur til stjórnsýslunnar og þau standa því ekki í vegi að stjórnvöld ákveði að vanda betur til meðferðar mála hjá sér heldur en þessar lágmarksreglur kveða á um.
   Í blaðagrein sem birtist nýverið lýsti greinarhöfundur því að stjórnsýslulögin væru þau lög á Íslandi sem minnst væri farið eftir þegar skattalögum sleppti. Eðlilega staðnæmist umboðsmaður Alþingis við þegar slík skrif birtast. Hafa verður í huga að sérstök úttekt hefur ekki verið gerð á því hvernig til hafi tekist hjá stjórnvöldum að laga vinnubrögð sín að þeim kröfum sem stjórnsýslulögin gera. Miðað við reynslu mína í starfi umboðsmanns Alþingis tel ég ekki ástæðu til að ætla annað en að fullur vilji sé hjá stjórnvöldum til þess að fylgja reglum stjórnsýslulaganna. Ég hef hins vegar lýst því að mér þykir enn of hægt ganga við að stjórnvöld geri almennar ráðstafanir til að færa starfshætti sína til samræmis við þær kröfur sem leiða af reglum laganna. Þá hef ég talið brýnt að auka fræðslu fyrir starfsfólk stjórnsýslunnar um þær stjórnsýslureglur sem þeim ber að fylgja við úrlausn mála. Það ber auðvitað að varast að alhæfa í þessum málum enda stjórnvöldin mörg og aðstæður þeirra mismunandi. Í starfi mínu sé ég fjölmörg mál þar sem stjórnvöld hafa gætt þess að fylgja reglum stjórnsýslulaga í einu og öllu en eðli málsins samkvæmt leitar hinn almenni borgari frekar til mín ef hann telur að stjórnvöld hafi ekki fylgt réttum reglum við úrlausn á máli hans.
   Fyrir forgöngu forsætisráðuneytisins var vandað til undirbúnings að gildistöku stjórnsýslulaganna og kynningu á efni þeirra. Þetta var gert með útgáfu á sérstökum ritum og skipulögðum fræðslunámskeiðum um efni laganna. Ég hef hins vegar undrast það eftir að ég tók við starfi umboðsmanns Alþingis árið 1998 hversu oft ég verð þess var að þrátt fyrir þann tíma sem liðinn er frá gildistöku laganna verði ekki séð að þessi lagasetning hafi orðið fyrirsvarsmönnum einstakra stjórnvalda tilefni til þess að fara almennt og með skipulögðum hætti yfir vinnulag, eða það sem gjarnan er nú nefnt verkferlar, innan ráðuneytis eða stofnunar og þá til að kanna hvort gera þurfi breytingar á vinnubrögðum til samræmis við reglur stjórnsýslulaganna. Viðfangsefni stjórnsýslunnar eru margvísleg og eðli þeirra mála sem einstök stjórnvöld fjalla um mismunandi. Því skiptir miklu við upphaf máls að gera sér grein fyrir hvaða vinnulag þarf að hafa við afgreiðslu þess þannig að fullnægt sé þeim kröfum sem stjórnsýslulögin gera. Ég nefni hér sem dæmi: Hversu langan tíma ætlar stjórnvaldið sér til að afgreiða málið og hvenær verður skylda þess til að tilkynna um fyrirsjáanlegar tafir virk, sbr. 9. gr. stjórnsýslulaga? Í sömu grein er einnig mælt fyrir um skyldu stjórnvalds sem afla þarf umsagnar að tiltaka fyrir hvaða tíma óskað er eftir að umsagnaraðili láti umsögn sína í té. Hvernig á að standa almennt að rannsókn mála innan ákveðins málaflokks þannig að málið sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin, sbr. 10. gr. laganna, og hvernig er best að haga málum svo andmælaréttur aðila sé virtur, sbr. 13. laganna? Hefur verið tekin afstaða til þess hvernig standa eigi að formi og birtingu ákvörðunar og veitingu leiðbeininga í samræmi við 20. gr. laganna?
   Athugun á borð við þetta gæti ennfremur orðið fyrirsvarsmönnum stjórnvaldsins tilefni til að huga að því hvort gera mætti enn betur við meðferð mála með tilliti til þeirra réttaröryggissjónarmiða sem stjórnsýslulögin byggja á og á grundvelli vandaðra stjórnsýsluhátta. Hversu oft heyrum við ekki um að stjórnvöldum hafi verið sent erindi en því hafi ekki verið svarað? Veit viðkomandi hvort bréfið barst stjórnvaldinu? Einfalt bréf þar sem stjórnvaldið staðfestir móttöku erindisins og gerir grein fyrir fyrirhuguðum afgreiðslutíma ef fyrirsjáanlegt er að meðferð málsins muni tefjast væri þarna til upplýsingar fyrir þann sem sendi erindið og væri til þess fallið að draga úr álagi t.d. vegna fyrirspurna og óánægju með starfshætti stjórnvaldsins.
   Það að stjórnvöld komi á betra vinnulagi við afgreiðslu mála til samræmis við þær kröfur sem stjórnsýslulögin setja er liður í því að bæta það sem ég vil nefna stjórnsýslumenningu okkar Íslendinga. Reglur stjórnsýslulaganna eru flestar í eðli sínu einfaldar og almennar umferðarreglur sem stjórnvöldum ber að fara eftir við afgreiðslu á málum borgaranna. Þessar reglur eiga að stuðla að auknu réttaröryggi borgaranna og veita þeim möguleika á því að vera beinir og upplýstir þátttakendur í undirbúningi þeirrar ákvörðunar sem stjórnvald þarf að taka um málefni þeirra. En það er ekki síst mikilvægt, til að stuðla að framgangi þessa markmiðs, að auka þekkingu þeirra sem starfa innan stjórnsýslunnar á stjórnsýslureglum og þá sérstaklega stjórnsýslulögunum. Slík þekking auðveldar starfsfólki stjórnsýslunnar að átta sig á því sem betur má fara auk þess að gera það betur í stakk búið að leysa úr einstökum málum.
   Eins og ég vík sérstaklega að í næsta kafla hefur þegar verið tekið til við að auka fræðslu um stjórnsýslureglur fyrir starfsfólk stjórnsýslunnar. Ég tel vel við hæfi að nota 10 ára afmæli gildistöku stjórnsýslulaganna sem tilefni til þess að festa þessa fræðslu enn frekar í sessi annars vegar með því að gefa nýju starfsfólki sem kemur til starfa í stjórnsýslunni kost á lágmarksfræðslu og hins vegar með því að gera slíka fræðslu að lið í endurmenntun annars starfsfólks stjórnsýslunnar. Þetta kostar vissulega einhverja fjármuni og krefst tíma þeirra sem fræðsluna sækja og leiðbeina þar. Ég tel hins vegar að þetta ætti, þegar fram líða stundir, að skila sér í betri og skilvirkari stjórnsýslu og það má vitanlega færa rök fyrir því að með slíku megi spara fjármuni, bæði hjá hinu opinbera og einnig hjá borgurunum.
   Stjórnsýslulögin frá 1993 eru almenn lög og gilda þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna nema sérstaklega sé kveðið á um undantekningar þar frá í lögum. Eins og afmörkun á gildissviði laganna er sett fram þarf, með þeim hefðbundnu aðferðum sem viðhafðar eru við lögskýringar, að skera úr því hvaða ákvarðanir stjórnvalda falli undir lögin og þá með þeim lögfylgjum sem af því leiðir. Það kemur vissulega fyrir að stjórnvöld eru ekki fyllilega sátt við þá afstöðu umboðsmanns Alþingis að tilteknar ákvarðanir falli undir gildissvið laganna. Þegar betur er að gáð og farið hefur verið yfir röksemdir stjórnvalda hefur gjarnan komið í ljós að þar ræður í raun sá vilji stjórnvalda að umræddar ákvarðanir eigi ekki að falla undir lögin. Ég nefni í þessu sambandi tilteknar ákvarðanir um málefni fanga og ákvarðanir sem lögregla og ákæruvald taka. Ég hef í þessu sambandi lagt áherslu á að stjórnsýslulögin eru sett til þess að auka réttaröryggi borgaranna og það verður því að vera ákvörðun Alþingis ef fella á tilteknar ákvarðanir stjórnvalda undan lögunum. Mér er sem umboðsmanni Alþingis fengið það hlutverk að gæta þess að stjórnsýslan fari fram í samræmi við lög. Það hvaða skoðanir ég eða stjórnvöld hafa á því hvaða ákvarðanir stjórnvalda eigi að falla undir stjórnsýslulögin og hverjar ekki er ekki það sem ræður. Ef stjórnvöld telja hins vegar að það geri þeim erfitt fyrir í störfum þeirra að uppfylla þær kröfur sem stjórnsýslulögin gera til meðferðar á tilteknum málum þá eiga þau að hafa frumkvæði að því að fá fram afstöðu Alþingis til þess hvort heimila eigi undanþágur frá stjórnsýslulögunum. Ég tek fram að það eru fordæmi fyrir því að sú leið hafi verið farin í nágrannalöndum okkar þar sem í gildi eru áþekk stjórnsýslulög og hér á landi. Þá er einnig dæmi um þetta í nýlegri löggjöf hér á landi, t.d. í 3. mgr. 32. gr. laga nr. 96/2002, um útlendinga.

8.
Aukin fræðsla um reglur stjórnsýsluréttar.

   Ég hef áður í skýrslum mínum til Alþingis minnt á nauðsyn þess að auka fræðslu fyrir starfsfólk stjórnsýslunnar um þær réttarreglur sem gilda um starfshætti hennar. Hef ég þá fyrst og fremst haft í huga hinar almennu stjórnsýslureglur. Ég tel því ástæðu til að fagna því framtaki starfsmannaskrifstofu fjármálaráðuneytisins að bjóða upp á eins dags námskeið um reglur stjórnsýslu- og upplýsingalaga. Fyrsta námskeiðið var haldið í apríl 2002 og hefur verið endurtekið nokkrum sinnum síðan. Í hvert sinn hefur um 30 manna hópur sótt námskeiðið. Auk yfirferðar yfir helstu ákvæði nefndra laga hefur verið farið yfir raunhæf verkefni á námskeiðinu og í lokin hefur starfsemi umboðsmanns Alþingis verið kynnt. Af hálfu umboðsmanns Alþingis hefur verið stutt við þessi námskeið með því að kennarar hafa að hluta komið úr hópi starfsmanna embættisins.
   Á árinu 2002 urðu einnig tímamót sem ástæða er til að ætla að muni hafa áhrif í þá átt að auka fræðslu á sviði stjórnsýsluréttar. Þá var komið á fót við Háskóla Íslands Stofnun stjórnsýslufræða og stjórnmála. Stofnunin hefur staðið fyrir námskeiðum og fundum þar sem fjallað hefur verið um viðfangsefni á sviði stjórnsýslufræða, oft í samstarfi við aðra aðila. Þegar stofnunin tók til starfa átti ég fund með formanni stjórnar og forstöðumanni hennar þar sem ég kom á framfæri sjónarmiðum mínum um nauðsyn þess að auka fræðslu um stjórnsýslureglur og þá sérstaklega fyrir starfsfólk stjórnsýslunnar. Í framhaldi af því var ákveðið að ég og starfsfólk mitt legðum stofnuninni lið með því að undirbúa námsefni og kenna á námskeiði þar sem fjallað yrði um það hvaða kröfur skráðar og óskráðar reglur stjórnsýsluréttarins gera til málsmeðferðar. Var þetta námsefni undirbúið með það í huga að þar væri lagður grunnur að námskeiðum sem hægt væri að endurtaka í framtíðinni og laga að þörfum mismunandi hópa innan stjórnsýslunnar. Fyrsta námskeiðið var síðan haldið dagana 28., 29. og 30. apríl 2003.
   Stjórnsýsla sveitarfélaga verður sífellt umfangsmeiri og til sveitarfélaga hafa verið flutt ýmis verkefni sem áður voru unnin á vegum ríkisins. Ekki er ástæða til að ætla annað en framhald verði á því. Um stjórnsýslu sveitarfélaga gilda sömu grundvallarreglur og um stjórnsýslu ríkisins, til dæmis stjórnsýslulög og upplýsingalög. Sá munur er hins vegar á stjórnsýslu sveitarfélaga og ríkisins að hjá sveitarfélögunum koma kjörnir fulltrúar, bæði í sveitarstjórnum og nefndum sveitarfélagsins, í meira mæli að ákvörðunum heldur en innan stjórnsýslu ríkisins. Ég hef því talið að það væri ekki síður mikilvægt að auka fræðslu um stjórnsýslureglur hjá sveitarstjórnarmönnum og þá bæði hjá kjörnum fulltrúum og starfsmönnum sveitarfélaga. Í kjölfar sveitarstjórnarkosninganna árið 2002 átti ég fund með fulltrúum Sambands íslenskra sveitarfélaga þar sem ég kom meðal annars þessum sjónarmiðum mínum á framfæri. Á fundinum lýstu fulltrúarnir því fræðslustarfi sem væri í undirbúningi af hálfu sambandsins. Mér er kunnugt um að því verki hefur verið haldið áfram og þegar hefur verið boðið upp á námskeið þar sem komið hefur verið inn á þessi mál og frekara námskeiðahald er í undirbúningi.
   Ég tel mikilvægt að umboðsmaður Alþingis og starfsfólk hans eigi kost á því að taka þátt í slíku fræðslustarfi og miðla þannig þeirri reynslu og þekkingu á sviði stjórnsýsluréttar sem er til staðar hjá embætti umboðsmanns á hverjum tíma. Fræðslustarf af þessu tagi er líka mikilvægt í þeirri viðleitni að auka skilning innan stjórnsýslunnar á eðli þess starfs sem umboðsmanni Alþingis er ætlað að sinna. Til upplýsingar skal þess getið að þátttaka í slíku fræðslustarfi er töluverð af hálfu umboðsmanna þjóðþinganna í nágrannalöndum okkar og starfsfólks þeirra. Ekki síst á það við í Danmörku. Það er mikilvægt að vandað sé til þátttöku umboðsmanns og starfsfólks hans í slíku fræðslustarfi og þeir sem að því koma hafi tileinkað sér þekkingu og reynslu á þessu sviði. Það getur því reynst erfitt að samræma það í fámennum hópi starfsmanna embættis umboðsmanns Alþingis að sinna fræðslustarfi af þessu tagi og halda uppi þeim hraða við afgreiðslu mála hjá embættinu sem að er stefnt. Ég tek það fram að ég tel sem fyrr að það sé verkefni stjórnvalda að sjá til þess að nægjanleg fræðsla á þessu sviði sé í boði hvort sem stjórnvöld standa fyrir henni sjálf eða í samvinnu við aðila sem sinna slíkri þjónustu. Ég hef hins vegar talið æskilegt að geta brugðist vel við beiðnum um þátttöku í slíku fræðslustarfi.

9.
Notkun á orðinu umboðsmaður.

   Þegar stofnun embættis sem hefði eftirlit með stjórnsýslunni var til umræðu á sínum tíma hér á landi var nokkuð fjallað um hvaða heiti ætti að nota um embættið. Auk tillagna um að fylgt yrði fordæmi frá nágrannalöndum okkar og notað heitið umboðsmaður Alþingis komu fram hugmyndir um að endurvekja orðið lögsögumaður og umboðsmaður almennings. Niðurstaðan varð sú að nota orðið umboðsmaður Alþingis og fylgja þannig erlendum fordæmum og lýsa því í heitinu að sá sem til þessa embættis væri kjörinn sækti umboð sitt til Alþingis og væri sem einstaklingur trúnaðarmaður Alþingis þegar kæmi að eftirliti með stjórnsýslunni í landinu.
   Á árinu 1954 var stofnað til embættis Folketingets Ombudsmand í Danmörku en áður hafði verið stofnað til embætta Justitieombudsman í Svíþjóð (1809) og Finnlandi (1919). Nú hafa áþekk embætti verið stofnuð í um 100 ríkjum um allan heim. Þessum embættum hefur gjarnan verið valið heitið Ombudsman á enskri tungu og það hefur verið orðað svo að danska orðið Ombudsmand hafi öðlast alþjóðlega viðurkenningu sem heiti á því embætti sem stofnað er til innan hvers ríkis til að hafa eftirlit með störfum stjórnvalda og stundum einnig sérstaklega að mannréttindareglum sé fylgt. Þykir þetta heiti vísa til þess að þeir sem því gegna hafi fengið sérstakt umboð æðstu handhafa valds samkvæmt stjórnskipun viðkomandi þjóðríkis til að sinna eftirliti sínu og séu þannig óháðir stjórnvöldum landsins. Þannig hefur verið stofnað til samtaka umboðsmanna í heiminum, International Ombudsman Institute (IOI), og samkvæmt lögum þeirra er aðild að samtökunum bundin við þau embætti sem uppfylla eftirtalin skilyrði (sjá http://www.law.ualberta.ca/centres/ioi):

      (1) að embættið sé stofnað með lögum;
      (2) að hlutverk embættisins sé að vernda einstaklinga eða hópa einstaklinga gagnvart lögbroti eða annarri mismunun eða óréttmætum athöfnum af hálfu stjórnvalda;
      (3) að embættið taki ekki við neinum fyrirmælum frá stjórnvöldum sem áhrif geta haft á sjálfstæði þess;
      (4) að embættið hafi nauðsynlegar valdheimildir til að taka við kvörtunum frá einstaklingum eða hópum einstaklinga sem telja að stjórnvöld hafi brotið á sér;
      (5) að embættið geti sett fram ábendingar og tilmæli sem hafa það að markmiði að leiðrétta eða að sporna við ólögmætum og óréttmætum athöfnum stjórnvalda og setja fram, þar sem það á við, tillögur um breytingar á lögum og stjórnsýsluframkvæmd;
      (6) að embættinu sé skylt að gefa löggjafanum eða öðrum viðeigandi aðila skýrslu um störf sín;
      (7) að lögsaga embættisins sé miðlæg eða staðbundin;
      (8) að lögsaga embættisins taki til allra stjórnvalda eða sé bundin við tiltekin stjórnvöld eða tiltekna stjórnsýslustarfsemi; og
      (9) að sá sem embættinu gegnir sé skipaður eða kjörinn í samræmi við þá löggjöf sem um embættið gildir í ákveðinn afmarkaðan tíma og að hann verði ekki leystur frá störfum nema af lögformlegum og þar til bærum aðila og þá á grundvelli málefnalegra ástæðna.

   Alþjóðasamtök umboðsmanna hafa sammælst um að vekja athygli þjóðþinga, ríkisstjórna og stjórnvalda á mikilvægi þess að sjálfstæði embætta umboðsmanna þjóðþinganna og hliðstæðra embætta sé viðhaldið með því að orðið umboðsmaður (e. Ombudsman) sé ekki notað sem embættis- eða starfsheiti annarra á vegum viðkomandi ríkis. Er þá bent á að það sé fallið til þess að valda ruglingi um hlutverk og valdheimildir ef orðið umboðsmaður er notað bæði fyrir þá sem valdir eru sem óháðir trúnaðarmenn, t.d. þjóðþinganna, til að hafa eftirlit með stjórnsýslunni og, svo dæmi sé tekið, um einstaka starfsmenn innan stjórnsýslunnar eða á vegum hennar sem falið er að vera sérstakir talsmenn ákveðinna þjóðfélagshópa.
   Ég hef í umræðum um þetta mál bent á að hafa verði í huga að til dæmis í málhefð Íslendinga hafi orðið umboðsmaður mjög víðtæka merkingu og hafi í gegnum tíðina bæði verið notað í viðskiptalífinu og um tiltekna fulltrúa ríkisvaldsins. Á móti hefur verið vísað til þess að þegar kemur að vali á starfsheitum hjá hinu opinbera sé meginatriðið að ríkið móti afstöðu til þess hvernig það kýs að nota þetta heiti og þá með tilliti til borgaranna þannig að dregið sé úr hættu á því að ólíkum embættum sé ruglað saman.
   Það verður að hafa í huga að það er ekki verkefni umboðsmanna þjóðþinganna að ákveða hvernig þessum málum er fyrir komið innan viðkomandi ríkis. Ég hef hins vegar talið rétt að koma þessum sjónarmiðum alþjóðasamtaka umboðsmanna á framfæri við Alþingi og stjórnvöld og þá sérstaklega þar sem á vegum stjórnvalda hefur nú, að því er virðist án atbeina Alþingis, verið farin sú leið að stofna tímabundið til starfs umboðsmanns ákveðinnar húsdýrategundar hér á landi.

10.
Erlent samstarf og fundir.

   Frá stofnun embættis umboðsmanns Alþingis á árinu 1988 hafa umboðsmaður og starfsmenn hans tekið nokkurn þátt í fjölþjóðlegu samstarfi umboðsmanna þjóðþinga og annarra slíkra umboðsmanna sem eru óháðir stjórnvöldum. Þá hefur umboðsmaður reglulega tekið á móti erlendum gestum til fundar á skrifstofu sinni auk þess að halda reglulega fundi með starfsmönnum stjórnvalda hér á landi um einstök mál eða almenn atriði.
   Mannréttindafulltrúi Eystrasaltsráðsins, nú Helle Degn frá Danmörku, hefur beitt sér fyrir samráði milli umboðsmanna þjóðþinga í aðildarlöndum ráðsins. Hinn 7. janúar 2002 heimsótti hún skrifstofu mína og kynnti sér starfsemi embættisins.
   Dagana 5.–6. apríl 2002 var haldin ráðstefna Evrópskra umboðsmanna í Vilnius í Litháen, og bar hún yfirskriftina: „The Role of the Ombudsman in the Protection of Human Rights“. Róbert R. Spanó var fulltrúi minn á ráðstefnunni.
   Hliðstæð löggjöf um störf og starfshætti umboðsmanna þjóðþinganna í Danmörku, Noregi og á Íslandi varð til þess að umboðsmenn þessara vestnorrænu þinga hafa frá árinu 1989 átt með sér samstarf. Síðar hafa umboðsmenn þinganna á Grænlandi og í Færeyjum bæst í hópinn. Umboðsmennirnir hafa að jafnaði haldið einn eða tvo fundi árlega þar sem meðal annars er rætt um einstök álitaefni sem þeir hafa til úrlausnar ásamt því að skipst er á upplýsingum um starfsemi embætta þeirra. Ég sótti tvo slíka fundi á árinu. Annar var í Noregi í apríl og hinn á Grænlandi í ágúst. Í tengslum við síðari fundinn heimsótti ég einnig skrifstofu umboðsmanns danska Þjóðþingsins (Folketingets Ombudsmand) í Kaupmannahöfn.
   Hinn 25. september 2002 heimsótti nefnd Evrópuráðsins um aðgerðir gegn kynþáttamisrétti og skorti á umburðarlyndi (ECRI) embætti mitt. Á fundinum var gerð grein fyrir starfsemi umboðsmanns og rakin helstu atriði er varða málefni útlendinga sem hafa komið til kasta embættisins. Þá var svarað fyrirspurnum nefndarmanna ECRI.
   Dagana 4.–8. nóvember 2002 heimsótti Ísland prófessor Oleg Mironov, umboðsmaður rússneska þingsins, ásamt aðstoðarmanni sínum Konstantin Frolov. Tók ég á móti þessum rússneska starfsfélaga mínum og hélt m.a. með honum fund 8. nóvember 2002 á skrifstofu minni þar sem rætt var um starfsemi embættanna.
   Dagana 5.–7. desember 2002 var haldinn ársfundur Evrópskra umboðsmanna í Ljubljana í Slóveníu. Sóttum við, ég og Róbert R. Spanó, fundinn.
   Á árinu 2002 átti ég nær 30 fundi með fyrirsvarsmönnum opinberra stofnana og nefnda um einstök mál sem til umfjöllunar voru hjá mér eða vegna almennra atriða í stjórnsýsluframkvæmd viðkomandi stjórnvalds.



Flýtileiðir


Tungumál



Skipta um leturstærð