Árið 2001

Störf umboðsmanns Alþingis árið 2001.

1.
Skrifstofa umboðsmanns Alþingis.

   Skrifstofa umboðsmanns Alþingis að Álftamýri 7 í Reykjavík var á árinu opin almenningi frá kl. 9.00 til 15.00 frá mánudegi til föstudags. Auk mín störfuðu átta starfsmenn á skrifstofunni. Hinn 1. janúar 2001 var Róbert R. Spanó, lögfræðingur, ráðinn sérstakur aðstoðarmaður umboðsmanns. Hinn 15. mars 2001 var Elín Blöndal, lögfræðingur, ráðin til starfa og tók hún 1. júní 2001 við starfi skrifstofustjóra af Þorgeiri Inga Njálssyni, héraðsdómara, sem fór aftur til starfa í Héraðsdómi Reykjaness. Elín hóf töku fæðingarorlofs 1. september 2001 og í fjarveru hennar sinnti Ásmundur Helgason, lögfræðingur á skrifstofu umboðsmanns, verkefnum skrifstofustjóra. Margrét Vala Kristjánsdóttir, lögfræðingur, lét af störfum 30. apríl 2001. Hinn 1. janúar 2001 hóf Anna Dóra Helgadóttir, lögfræðingur, störf á skrifstofu umboðsmanns og Nanna Magnadóttir, lögfræðingur, hinn 10. september. Aðrir starfsmenn á skrifstofunni á árinu voru auk framangreindra þær Ingibjörg Þóra Sigurjónsdóttir, rekstrarstjóri, og Kristín Benediktsdóttir, lögfræðingur. Yfir sumarmánuðina höfðu tveir laganemar námsdvöl á skrifstofunni en að auki voru laganemar ráðnir tímabundið til starfa þar.
   Ég ákvað að víkja sæti í sjö málum og setti forseti Alþingis Friðgeir Björnsson, dómstjóra, til að fara með þrjú þeirra, Helga I. Jónsson, héraðsdómara, til að fara með önnur þrjú og Stefán Má Stefánsson, prófessor, til að fara með eitt málanna, sbr. 14. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

2.
Fjöldi kvartana, erinda og fyrirspurna.

   Á árinu 2001 voru skráð 248 ný mál. Var þetta nokkur fjölgun mála frá árinu 2000 en þá voru skráð mál alls 232. Árið 2001 tók ég tvö mál upp að eigin frumkvæði. Skráð mál á grundvelli kvartana sem bornar voru fram voru 246. Tekið skal fram að mál er því aðeins skráð að um sé að ræða kvörtun og að hún liggi fyrir skriflega eða að umboðsmaður taki mál upp að eigin frumkvæði. Einnig er algengt að menn hringi eða komi á skrifstofu umboðsmanns og beri upp mál sín munnlega og leiti upplýsinga. Er þá oftast greitt úr málum með skýringum eða með því að beina þeim í réttan farveg innan stjórnsýslunnar án þess að til skráningar komi. Á árinu var þessi þáttur í starfi umboðsmanns sem fyrr tímafrekur.
   Með tilkomu heimasíðu umboðsmanns Alþingis á árinu 2000 og þróunar í upplýsingatækni hefur færst í vöxt að fólk sendi mér erindi með tölvupósti. Oft eru þetta almennar ábendingar um mál sem fólk telur rétt að vekja athygli umboðsmanns á. Fyrirspurnum og beiðnum um upplýsingar sem berast með rafrænum hætti er svarað eins fljótt og kostur er en ég hef talið rétt að ganga enn eftir því að kvartanir séu undirritaðar af þeim sem bera þær fram.
   Á árinu 2001 hlutu 303 mál lokaafgreiðslu og voru 69 mál óafgreidd í árslok. Til samanburðar voru afgreidd 253 mál á árinu 2000 og mál til meðferðar í árslok það ár voru 125. Af þeim 69 málum, sem voru óafgreidd í árslok 2001, var í 32 tilvikum beðið eftir umsögnum og upplýsingum frá stjórnvöldum, í 11 málum var beðið eftir umsögnum frá þeim sem borið höfðu fram kvörtun, 3 mál voru til frumathugunar og 23 mál voru til athugunar hjá umboðsmanni að fengnum skýringum viðkomandi stjórnvalda. Þessum síðastnefndu málum má skipta þannig að í 12 málum höfðu gögn og upplýsingar borist frá stjórnvöldum eftir 15. nóvember 2001 í 6 málum höfðu gögnin borist fyrir þann tíma og 5 þessara mála hafði ég tekið upp að eigin frumkvæði. Þess ber að geta að mál vegna kvartana hafa að jafnaði forgang við afgreiðslu mála.

3.
Afgreiðslutími stjórnvalda á erindum umboðsmanns.

   Í inngangi að skýrslu minni til Alþingis fyrir árið 2000, sjá bls. 14, lýsti ég því að ég hefði sett það markmið að afgreiðslutími mála hjá umboðsmanni Alþingis styttist nokkuð. Stefnt væri að því að niðurstaða í þeim málum sem sæta nánari athugun af minni hálfu, sbr. 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, lægi fyrir eigi síðar en 6 mánuðum eftir að kvörtun bærist skrifstofu minni. Ég tók jafnframt fram að hafa yrði í huga að afgreiðslutími mála hjá umboðsmanni Alþingis markaðist að verulegu leyti af því hvernig stjórnvöld sem í hlut ættu hverju sinni brygðust við fyrirspurnum mínum og beiðnum um skýringar í tilefni af tilteknum málum, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997. Hef ég því lagt áherslu á að kynna stjórnvöldum þetta markmið og mælst til þess að þau hraði svörum sínum til mín eins og kostur er.
   Fram til þessa hefur því almennt ekki verið fylgt af hálfu umboðsmanns Alþingis að setja stjórnvöldum frest til að senda umbeðin gögn eða skýringar þrátt fyrir heimild til þess í lokaákvæði 2. mgr. 9. gr. laga nr. 85/1997. Ég hef nú ákveðið að fylgja eftir áðurnefndri stefnumörkun með því að setja stjórnvöldum slíka fresti. Er þetta jafnframt gert til að ég eigi auðveldara með að skipuleggja úrvinnslu þeirra mála sem ég hef hverju sinni til umfjöllunar. Almennt á það ekki að vera íþyngjandi fyrir stjórnvald að svara fyrirspurnum umboðsmanns Alþingis eða láta í té gögn innan hæfilegs tíma því athugun umboðsmanns beinist að jafnaði að tilteknu máli sem þegar hefur fengið úrlausn hjá stjórnvaldinu. Við undirbúning þeirrar úrlausnar verður almennt að gera ráð fyrir að stjórnvaldið hafi tekið afstöðu til sömu atriða og fyrirspurnir umboðsmanns beinast að.
   Til glöggvunar bæði fyrir mig og stjórnvöld ákvað ég að láta taka saman yfirlit um hversu langur tími leið á árunum 2000 og 2001 frá því að ég sendi stjórnvöldum einstök bréf og fyrirspurnir og þar til svör þeirra bárust. Könnun þessi var unnin með þeim hætti að dregnar voru saman upplýsingar um hvenær ég hafði sent stjórnvaldi fyrirspurn og hvenær endanlegt svar barst, auk fjölda ítrekana. Þessi yfirlit voru síðan send viðkomandi stjórnvöldum og þeim gefinn kostur á að yfirfara þau og senda mér athugasemdir. Það leiðir af eðli slíkrar samantektar, þar sem miðað er við útsendingardag fyrirspurnarbréfs og móttöku endanlegs svarbréfs, að þar koma ekki fram upplýsingar um samskipti sem kunna að hafa farið fram milli umboðsmanns og viðkomandi stjórnvalds þar til svarið berst og þar með heldur ekki tilkynningar sem stjórnvöld kunna að hafa sent mér þar sem boðuð hefur verið seinkun á svari. Þá er það vitanlega svo að í einstökum tilvikum kunna að vera sérstakar skýringar á því að dráttur verði á að svar berist, t.d. þegar bréf hafa misfarist. Athugasemdir stjórnvalda sem mér bárust við útsend yfirlit, meðal annars um framangreind atriði, voru yfirfarnar og leiðréttingar gerðar þar sem það átti við.
   Könnunin tók til alls 313 bréfa sem ég hafði sent 72 stjórnvöldum á árunum 2000 og 2001. Fjöldi bréfa til einstakra stjórnvalda var mjög mismunandi. Í einu tilviki voru bréf til stjórnvaldsins 60, hjá þremur stjórnvöldum milli 10 og 20 bréf, hjá 14 stjórnvöldum voru bréfin milli 5 og 10, en hjá öðrum voru bréfin færri. Í töflunni hér að neðan má sjá niðurstöður könnunarinnar.
 0-30 daga  31-60 daga  61-90 daga  91-180 daga  181< daga  Fjöldi bréfa
Ráðuneyti  41,1%  21,5%  20,3%  9,5%  7,6%  158
Stofnanir  48,8%  22,1%  10,5%  7,0%  11,6%  86
Nefndir  41,4%  19,5%  22,0%  12,2%  4,9%  41
Sveitarfélög  64,3%  14,3%  3,6%  10,7%  7,1%  28
Alls  45,4%  20,8%  16,3%  9,3%  8,3%  313

   Af töflunni verður ráðið að á því tímabili sem könnunin náði til fékk ég að jafnaði ekki svör frá stjórnvöldum innan 30 daga frá útsendingu fyrirspurnarbréfs nema í um 45% tilvika og ekki nema í rúmlega 65% tilvika innan tveggja mánaða. Þá liðu meira en þrír mánuðir í rúmlega 17% tilvika. Þess skal þó getið að í tilviki þess ráðuneytis þar sem bréfaskiptin voru mest, þ.e. hjá dóms- og kirkjumálaráðuneytinu, var 62% bréfa umboðsmanns svarað innan 30 daga og 83% bréfanna hafði verið svarað innan 60 daga. Hjá tveimur ráðuneytanna, heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu og samgönguráðuneytinu, liðu hins vegar meira en 91 dagur þar til svar barst mér við 45% fyrirspurna minna. Ég tek það fram að í nokkrum tilvikum þar sem dróst að svara fyrirspurnum mínum höfðu mér borist tilkynningar um að vænta mætti slíks dráttar og hann skýrður.
   Eins og ég tók fram var tilgangur með gerð framangreindrar könnunar að safna upplýsingum bæði fyrir mig og stjórnvöld. Hér að framan hef ég því aðeins birt samandregnar niðurstöður en ég vænti þess að þær upplýsingar sem ég hef sent stjórnvöldum verði þeim hvatning til að bregðast skjótar við fyrirspurnum mínum. Ég tek þó fram að ég tel mig merkja að almennt líði nú skemmri tími en áður frá því að ég sendi stjórnvöldum fyrirspurnir og þar til svör berast. Í einstökum tilvikum líður þó enn óhæfilega langur tími. Beri skrifleg ítrekunarbréf ekki árangur hef ég rætt við stjórnendur viðkomandi stjórnvalds og hvatt til þess að ráðin verði bót á drættinum. Sama hef ég einnig gert þegar mér hafa borist ítrekaðar kvartanir yfir því að stjórnvald hafi ekki svarað erindum sem beint hefur verið til þess. Í þessum tilvikum hef ég í samræmi við lögbundið hlutverk mitt hvatt til þess að athugað verði af hvaða ástæðum svör hafa dregist og að gerðar verði viðeigandi ráðstafanir til að bæta þar úr. Þetta hef ég gert í samtölum við stjórnendur stjórnvalds áður en til þess hefur komið að ég beini sérstökum skriflegum tilmælum til hlutaðeigandi af þessu tilefni.
   Ég hef litið svo á að með lögfestingu málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, þar sem kveðið er á um að ákvarðanir í málum skuli teknar svo fljótt sem unnt er, hafi löggjafinn verið að leggja áherslu á aukna skilvirkni og að afgreiðslu mála í stjórnsýslunni yrði hraðað eftir því sem kostur er. Þær reglur sem fram koma í greininni um fyrirkomulag þegar leitað er umsagnar og fresti í því efni svo og um tilkynningar þegar fyrirsjáanlegar tafir verða á afgreiðslu máls miða að þessu marki. Á það skal minnt, eins og segir í athugasemd við þetta ákvæði í frumvarpi til stjórnsýslulaga, að í l. mgr. 9. gr. var verið að orða óskráða grundvallarreglu. Það leiðir hins vegar af eðli þessarar reglu og mismunandi aðstæðum í stjórnsýslunni og viðfangsefnum þar að það er örðugt fyrir umboðsmann Alþingis að setja fram álit um hvaða tímamörk stjórnvöld eigi almennt að miða afgreiðslutíma mála við, enda geta þau verið mismunandi, ekki bara milli stofnana heldur einnig milli viðfangsefna stofnunar. Það kemur hins vegar í hlut umboðsmanns Alþingis að leggja mat á það í einstökum málum hvort sá tími sem stjórnvald hefur tekið sér til að afgreiða mál sé í samræmi við málshraðareglu l. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga og þá að teknu tilliti til þeirra skýringa sem stjórnvaldið hefur gefið umboðsmanni.

4.
Helstu viðfangsefni á árinu.

4.1.
Inngangur.

   Í skýrslu minni til Alþingis fyrir árið 2000 rakti ég hvernig sú mikla fjölbreytni sem einkennir viðfangsefni stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga endurspeglast í margbreytileika þeirra mála sem umboðsmaður Alþingis fær til meðferðar. Í kafla II í þessari skýrslu er að finna tölulegar upplýsingar um skiptingu mála á árinu 2001 eftir ráðuneytum og viðfangsefnum (sjá yfirlit 1.4.-1.5.). Auk þeirra einstöku málaflokka sem vikið verður að hér á eftir (4.2.-4.8.) eru mál á sviði almannatrygginga og félagsþjónustu sveitarfélaga og mál sem varða skatta og gjöld og málsmeðferð og starfshætti stjórnsýslunnar almennt fyrirferðarmikil í störfum umboðsmanns. Af málaflokkum þar sem merkja hefur mátt sérstaka fjölgun mála á árinu 2001 má nefna mál sem flokkuð eru undir heilbrigðisþjónustuna, 11 árið 2001 en 2 árið 2000, og mál sem varða opinbera starfsmenn, 15 árið 2001 en 8 árið 2000.

4.2.
Framkvæmd stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

   Eins og undanfarin ár eru það eðlilega ákvæði stjórnsýslulaga sem mest reynir á við úrlausn mála hjá umboðsmanni Alþingis. Í þessu sambandi minni ég á að í athugasemdum greinargerðar, sem fylgdi frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum, var m.a. tekið fram að eðli máls samkvæmt hlytu að vera náin tengsl á milli umboðsmanns Alþingis annars vegar og framkvæmdar almennra stjórnsýslulaga hins vegar.
   Við skoðun á þeim málum sem ég lauk á árinu 2001, og fjallað er um í þessari skýrslu, sést t.d. að mál er varða rannsóknarreglu, endurupptöku, form og efni úrskurða í kærumálum, málshraða, andmælarétt og rökstuðning eru sem fyrr stór þáttur í störfum mínum. Sem dæmi má nefna að samkvæmt 4. tölul. 31. gr. stjórnsýslulaga, sbr. 22. gr. sömu laga, er æðra stjórnvaldi skylt að veita samhliða rökstuðning í kærumálum. Á lægra stjórnsýslustigi gegnir öðru máli, þar er meginreglan sú að stjórnvald þarf ekki að veita rökstuðning fyrir niðurstöðu sinni nema óskað sé eftir því af hálfu aðila máls (eftirfarandi rökstuðningur). Í tveimur málum, nr. 2868/1999 (sjá bls. 40) og nr. 3115/2000 (sjá bls. 41) reyndi á framangreinda reglu um samhliða rökstuðning í kærumáli í tilefni af úrskurðum úrskurðarnefndar atvinnuleysisbóta. Í annan stað fjallaði ég í nokkrum málum um þær reglur sem gilda um efni rökstuðnings samkvæmt ákvæðum l. og 2. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga, sjá t.d. mál nr. 3219/2001 (sjá bls. 38), mál nr. 3042/2000 (sjá bls. 136) og mál nr. 2992/2000 (sjá bls. 153). Þá þurfti ég sem fyrr að ítreka þær kröfur sem leiða af 31. gr. stjórnsýslulaga um form og efni úrskurða í kærumálum, sjá hér t.d. mál nr. 2654/1999 (sjá bls. 174) og mál nr. 2868/1999 (sjá bls. 40).

4.3.
Tafir hjá stjórnvöldum við afgreiðslu mála.

   Í 44 tilvikum laut innkomið mál að töfum hjá stjórnvöldum við afgreiðslu máls. Eru þetta nær 18% þeirra kvartana sem umboðsmanni bárust. Í inngangi skýrslu minnar fyrir árið 2000 tók ég fram að líklega yrði fjöldi kvartana vegna tafa hjá stjórnvöldum að einhverju leyti skýrður með því að þess væri ekki nægjanlega gætt af hálfu stjórnvalda að tilkynna um fyrirsjáanlegar tafir á afgreiðslu mála og skýra ástæður þeirra. Lagði ég á það áherslu að samkvæmt 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga væri stjórnvöldum skylt að viðhafa slíka málsmeðferð. Væru þessi fyrirmæli í eðli sínu dæmi um lögfestingu vinnubragða innan stjórnsýslunnar sem ég teldi að yrðu að öðrum kosti talin falla undir hugtakið vandaðir stjórnsýsluhættir í merkingu 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997. Ég tel rétt að ítreka það á ný að með því að fylgja fyrirmælum 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga leggja stjórnvöld grunninn að réttum og eðlilegum samskiptum við almenning enda er markmið ákvæðisins að gefa hlutaðeigandi aðila fullnægjandi kost á að fylgjast með framvindu máls síns. Með því skapa stjórnvöld það traust sem ríkja þarf milli stjórnsýslunnar og borgaranna.

4.4.
Fangelsismál.

   Málefni fanga og ákvarðanir stjórnvalda um meðferð mála þeirra sem sæta afplánun hafa frá því að umboðsmaður Alþingis tók til starfa verið einn stærsti málaflokkurinn á verkefnasviði umboðsmanns Alþingis. Árlega berst töluverður fjöldi kvartana frá föngum og einnig er algengt að fangar leiti símleiðis til skrifstofu umboðsmanns með fyrirspurnir. Umboðsmaður hefur einnig reglulega heimsótt fangelsi, kynnt sér aðstæður þar og rætt við fanga og starfsfólk. Talsverð aukning varð á málum er varða réttarstöðu fanga á árinu 2001 en þau voru 23 á því ári samanborið við 14 á árinu 2000. Hér síðar verður fjallað um frumkvæðisathugun af minni hálfu um tiltekin málefni fanga sem lokið var við á árinu og viðbrögð stjórnvalda af því tilefni.

4.5.
Málefni útlendinga.

   Í störfum mínum hefur viðfangsefnum er lúta að útlendingum sem dvelja hér á landi fjölgað, m.a. að því er varðar málefni hælisleitenda. Auk beinna kvartana er töluvert um að útlendingar leiti til skrifstofu minnar og spyrjist fyrir vegna samskipta við stjórnvöld. Í áliti í máli nr. 3137/2000 (sjá bls. 225), vék ég að því að núgildandi lög nr. 45/1965, um eftirlit með útlendingum, væru um margt óskýr og í þeim væri jafnvel ekki tekin afstaða til grundvallaratriða um meðferð mála útlendinga hér á landi. Þannig væri sem dæmi ekki að finna í lögunum skýra og glögga upptalningu á skilyrðum fyrir veitingu hælis af stjórnmálalegum ástæðum eða útgáfu dvalarleyfis. Þá væri heldur ekki beinlínis kveðið á um það í lögunum hvaða úrræði hlutaðeigandi stjórnvöld, sem með þessi mál fara, hefðu til að rannsaka og upplýsa mál þar sem vafi léki á því hver útlendingur í rauninni væri. Þá rakti ég ákvæði síðari málsliðar 2. mgr. 66. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944 og lögskýringargögn að baki ákvæðinu og benti á að með ákvæðinu hefði fyrst og fremst verið lögð sú skylda á löggjafann að setja lög til að girða fyrir að framkvæmdarvaldið hefði ákvörðunarvald um þessi atriði án skýrra lögákveðinna skilyrða. Ég vek í þessu sambandi athygli á því að á fundi Alþingis 2. maí 2002 voru samþykkt ný heildarlög um útlendinga nr. 96/2002 sem taka gildi l. janúar 2003.
   Ég tel hér einnig rétt að vekja athygli á áliti mínu í málum nr. 3298/2001 og 3299/2001 (sjá bls. 227). Þar fjallaði ég um það álitaefni hvort dóms- og kirkjumálaráðuneytinu væri heimilt að lögum að fresta réttaráhrifum eigin úrskurðar um brottvísun útlendings úr landi þannig að hann gæti skotið þeirri ákvörðun stjórnvalda til dómstóla. Ráðuneytið hafði hafnað beiðnum tveggja útlendinga um frestun réttaráhrifa úrskurðar þess um að vísa þeim úr landi á þeim grundvelli að engin heimild til slíks væri til staðar í lögum. Það var niðurstaða mín að dóms- og kirkjumálaráðuneytið hefði haft heimild á grundvelli óskráðra meginreglna stjórnsýsluréttar til að fresta réttaráhrifum eigin úrskurða. Benti ég á að gagnstæð niðurstaða kynni að leiða til verulegrar takmörkunar á réttaröryggi borgaranna með því að skerða raunhæfa möguleika aðila stjórnsýslumáls til að láta reyna á lögmæti stjórnvaldsákvörðunar fyrir dómstólum. Ég tók hins vegar fram að þessi niðurstaða mín fæli ekki í sér afstöðu um það hvort dómsmálaráðuneytið hafi í raun átt að verða við umræddum beiðnum.

4.6.
Vandaðir stjórnsýsluhættir - sjónarmið um réttmætar væntingar málsaðila.

   Í skýrslu umboðsmanns Alþingis fyrir árið 2000 kemur fram að það sé hlutverk umboðsmanns samkvæmt ákvæði 2. gr. laga nr. 85/1997 að móta frekar inntak þess hvað teljist í hverju tilviki „vandaðir stjórnsýsluhættir“. Af þeim málum sem ég lauk á árinu 2001 má um þetta sérstaklega nefna mál nr. 2763/1999 (sjá bls. 122). Þar lýsti ég nánar tengslum á milli hugtaksins vandaðir stjórnsýsluhættir og sjónarmiða um réttmætar væntingar málsaðila. Þá rakti ég þýðingu slíkra sjónarmiða þegar ákveðið væri að breyta stjórnsýsluframkvæmd. Lagði ég á það áherslu að það kynni að vera nauðsynlegt fyrir stjórnvöld að gæta að sjónarmiðum um vandaða stjórnsýsluhætti, að teknu tilliti til réttmætra væntinga málsaðila, við mat á því hvernig slíkar breytingar yrðu gerðar.

4.7.
Form rekstrar opinberra fyrirtækja og stofnana.

   Þess hefur gætt nokkuð á undanförnum árum í íslenskri löggjöf og ákvörðunum stjórnvalda að form rekstrar hjá opinberum stofnunum og fyrirtækjum hefur breyst m.a. í ljósi stefnumiða um einkavæðingu í ríkisrekstri. Þessi þróun hefur áhrif á störf umboðsmanns Alþingis með tilliti til hlutverks hans sem snýr að eftirliti með „stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga“. Hafa af þessum sökum risið upp ýmis lagaleg álitaefni, meðal annars um stöðu hlutafélaga og sameignarfélaga í opinberri eigu í stjórnsýsluréttarlegu tilliti.
   Um þetta má sem dæmi nefna álit mitt í máli nr. 2440/1998 sem birt er í heild sinni í skýrslunni (sjá bls. 196). Í málinu reyndi á það hvort einstaklingur ætti rétt á aðgangi að tilteknum gögnum um framkvæmdir Landsvirkjunar á grundvelli ákvæða laga nr. 21/1993, um upplýsingamiðlun og aðgang að upplýsingum um umhverfismál. Var álitaefnið nánar tiltekið það hvort skýra bæri orðalagið „stofnun“ ríkis eða sveitarfélaga samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 21/1993 með þeim hætti að Landsvirkjun félli þar undir. Það var niðurstaða mín að starfsemi, rekstur og ákvarðanataka hjá Landsvirkjun væri alfarið undir áhrifum opinberra aðila í krafti eignarhalds. Þá væri fyrirtækinu með lögum mörkuð sérstök og um margt einstök staða við framkvæmd lögbundinna verkefna sinna sem hefðu bein áhrif á umhverfi Íslands. Að þessu virtu taldi ég að starfsemi, lögbundinn tilgangur, eignarhald og lagaleg staða Landsvirkjunar væri þess eðlis að telja yrði að fyrirtækið félli undir ákvæði 1. mgr. 2. gr. laga nr. 21/1993 eins og skýra yrði það með tilliti til þeirra skuldbindinga sem leiddu af samningnum um Evrópska efnahagssvæðið.
   Ég tók fram í kafla IV 10. í áliti mínu að athugun mín í tilefni kvörtunar þessa máls hefði leitt í ljós að heppilegra væri og betur í samræmi við réttaröryggi borgaranna að ákvæði l. mgr. 2. gr. laga nr. 21/1993 yrði gert skýrara með tilliti til afmörkunar á því hvaða aðilar yrðu taldir falla undir lögin. Enda þótt ég teldi að ekki yrði önnur niðurstaða fengin með túlkun á ákvæðinu en að Landsvirkjun félli innan efnissviðs þess minnti ég á að önnur dæmi væru um opinbera aðila hér á landi eða aðila sem eru undir eignaráhrifum opinberra yfirvalda sem starfi með þeim hætti að áhrif hafi á hagnýtingu umhverfisins. Kynni staða þeirra gagnvart lögum nr. 21/1993 að vera með öðrum hætti og óljósari heldur en staða Landsvirkjunar væri. Sökum þessa ákvað ég að vekja athygli Alþingis og iðnaðarráðherra á niðurstöðum mínum í álitinu, sbr. 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.
   Ég hef orðið þess var í störfum mínum að sífellt fleiri álitaefni vakna um það hvort og þá með hvaða hætti almennar reglur stjórnsýsluréttar eiga við um hlutafélög og sameignarfélög í eigu ríkis og/eða sveitarfélaga. Hafa verður í huga að ekki er sjálfgefið að breytt rekstrarform opinberrar þjónustu eða verkefna leiði til þess að mögulegt sé að láta hjá líða að taka tillit til stjórnsýslureglna við framkvæmd slíkra málefna. Taka þarf jafnan afstöðu til þess m.a. hvaða reglur eigi að gilda um nánari útfærslu á einstökum þjónustuþáttum eða verkefnum og þá t.d. hvort það að þjónustan sé í raun veitt af opinberum aðila hafi það í för með sér að framkvæmd hennar þurfi þrátt fyrir hið breytta rekstrarform að byggjast á reglum um jafnræði og á öðrum málefnalegum sjónarmiðum. Þá kann að reyna á álitaefni sem lúta að því hvaða reglur eigi að gilda um aðgang borgaranna að upplýsingum hjá slíkum félögum í opinberri eigu, sbr. framangreint álit mitt í máli nr. 2440/1998, og við töku ákvarðana hjá opinberum fyrirtækjum um laun og önnur réttindi starfsmanna. Ég vek hér t.d. athygli á því að í dómi Hæstaréttar frá 16. nóvember 2000 í máli nr. 151/2000 var tekið fram að gerðar væru þær kröfur til „forstöðumanna fyrirtækja í opinberri eigu, að þeir gæti almennra stjórnsýslureglna í samskiptum sínum við starfsmenn fyrirtækjanna“. Rekstrarformi þessa fyrirtækis var í dóminum lýst sem þjónustufyrirtækis í eigu Reykjavíkurborgar. Var í dóminum lagt til grundvallar að forstjóra slíks fyrirtækis hefði borið að fara að „reglum III. kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993 við þá ákvörðun að segja [P] upp störfum og varð hún að byggjast á málefnalegum sjónarmiðum“.
   Ég tel að framangreind þróun í einkavæðingu opinberrar þjónustu og verkefna leiði til þess að mikilvægt sé að tekin sé afstaða til þess þegar slík formbreyting á sér stað hvort og þá í hvaða mæli hinar almennu stjórnsýslureglur og þá einnig reglur stjórnsýslulaga og upplýsingalaga eigi framvegis að gilda um starfsemina. Það er hvorki starfseminni né borgurunum í hag að réttaróvissa sé um þetta. Sérstaklega á þetta við þegar farin er sú leið af hálfu ríkis og sveitarfélaga og færa starfsemi yfir í hlutafélag eða annað einkaréttarlegt form án þess að það verði nein breyting á eignarhaldi eða verkefnum. Það á líka að vera hlutverk löggjafans og þeirra sem taka ákvarðanir um slíkar formbreytingar að taka afstöðu til þess í hvaða mæli sjónarmið um aukið hagræði og skilvirkni við framkvæmd opinberrar þjónustu eigi að skerða það réttaröryggi sem býr að baki tilvist almennra stjórnsýslureglna í samskiptum stjórnvalda og borgaranna. Í þessu efni getur verið tilefni til þess að taka til athugunar hvort rétt sé að setja í lög almennar reglur um slík opinber fyrirtæki þar sem tekin væri afstaða til þess hvernig fara ætti um ýmis atriði þar sem álitamál er hvernig hinar hefðbundnu reglur félagaréttarins eiga við.
   Af sama toga er afmörkun á heimildum hlutafélaga og sameignarfélaga sem stofnuð eru eða eru undir eignarráðum ríkis eða sveitarfélaga og þá sérstaklega um þjónustustarfsemi sem rekin er á grundvelli einkaréttar til að veita umrædda þjónustu. Stundum er endurgjald fyrir veitta þjónustu þessara fyrirtækja bundið í gjaldskrá sem háð er staðfestingu stjórnvalda, t.d. ráðherra. Í þessu efni skiptir meðal annars máli að lagareglur um starfsheimildir slíkra fyrirtækja séu skýrar. Á gjaldtaka þessara fyrirtækja fyrir veitta þjónustu eingöngu að miðast við kostnað við að veita þjónustuna og í hvaða mæli mega t.d. arðgreiðslur til eigenda hafa þar áhrif? Þátttaka þessara fyrirtækja í öðrum atvinnurekstri og ráðstöfun fjármuna úr sjóðum þeirra eru viðfangsefni sem skýrar leikreglur þurfa að gilda um. Ég lít svo á að slíkar reglur séu í þágu réttaröryggis borgaranna og til þess fallnar að gera þeim aðilum sem hafa eiga eftirlit með starfsemi hins opinbera, þ.m.t. umboðsmanni Alþingis, betur fært að leysa úr athugasemdum borgaranna við starfshætti þessara fyrirtækja.

4.8.
Skuldbindingar samkvæmt EES-samningnum og mannréttindasáttmála Evrópu.

   Með tilkomu EES-samningsins hefur umfang þeirra efnisreglna sem stjórnsýslan þarf að huga að við úrlausn ýmissa mála aukist verulega. Í þeim málum sem ég lauk á árinu 2001 gerði ég í nokkrum tilvikum athugasemd við að stjórnvöld hefðu ekki við úrlausn máls gætt þess að taka afstöðu til þýðingu reglna og skuldbindinga Íslands samkvæmt EES-samningnum. Ég nefni sem dæmi um þetta álit mitt í málum nr. 3064/2000 og 3108/2000 (sjá bls. 44), þar sem fjallað var um synjun heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins á umsókn um sérfræðileyfi í klínískri sálarfræði, álit í máli nr. 3042/2000 (sjá bls. 136), um rétt erlends ríkisborgara til námsláns, og álit í máli nr. 2440/1998 (sjá bls. 196), um úrskurðarvald um aðgang að upplýsingum hjá Landsvirkjun.
   Annað dæmi um alþjóðlegar skuldbindingar sem íslenska ríkið hefur undirgengist og stjórnvöld þurfa að taka tillit til við úrlausn mála er mannréttindasáttmáli Evrópu, sem nú hefur verið lögfestur hér á landi, sbr. lög nr. 62/1994, og þær skýringar á honum sem fyrir liggja í dómum Mannréttindadómstóls Evrópu. Í þeim málum sem gerð er grein fyrir í þessari skýrslu hef ég í nokkrum tilvikum talið skorta á að úrlausn máls eða framkvæmd af hálfu stjórnvalds hafi verið í samræmi við reglur mannréttindasáttmálans eins og Mannréttindadómstóll Evrópu hefur skýrt þær. Ég nefni sem dæmi um þetta tvö mál þar sem fjallað var um lagaskilyrði fyrir gjafsókn en það eru mál nr. 3070/2000 (sjá bls. 109) og mál nr. 3212/2001 (sjá bls. 111).
   Ég nefni þessi atriði hér til áréttingar á þeim breytingum sem orðið hafa á starfsumhverfi íslensku stjórnsýslunnar á síðustu árum samhliða lögfestingu þeirra málsmeðferðarreglna sem nú eru í stjórnsýslulögunum. Aukin áhersla á mannréttindi og réttaröryggi borgaranna, fleiri úrlausnir dómstóla um stjórnsýslumál og starf umboðsmanns Alþingis eru einnig þættir í þessum breytingum. Ég lýsti þeirri skoðun minni í inngangi að skýrslu fyrir árið 2000 að mikilvægt væri að auka fræðslu fyrir starfsfólk stjórnsýslunnar um réttarreglur stjórnsýsluréttarins og tel tilefni til að ítreka þá skoðun mína nú.

5.
Frumkvæðismál.

5.1.
Inngangur.

   Samkvæmt 5. gr. laga nr. 85/1997 getur umboðsmaður að eigin frumkvæði ákveðið að taka mál til meðferðar. Þá getur umboðsmaður jafnframt tekið starfsemi og málsmeðferð stjórnvalds til almennrar athugunar. Ég te1 rétt að minna á þau orð í inngangi skýrslu minnar fyrir árið 2000 að frumkvæðiseftirlit það sem 5. gr. laga nr. 85/1997 gerir ráð fyrir sé sérstaklega til þess fallið að veita umboðsmanni Alþingis færi á því að stuðla að umbótum i stjórnsýslunni og þar með að rækja það lögbundna hlutverk að tryggja rétt borgaranna gagnvart stjórnvöldum landsins. Minnti ég þar á að í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að eldri lögum nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, sagði að einn þáttur í starfi umboðsmanns skyldi vera að gera „tillögur almenns eðlis til endurbóta á stjórnsýslu“. (Alþt. 1986-1987, A-deild, bls. 2559-2660.)
   Í skýrslu minni fyrir árið 2000 rakti ég einnig að frumkvæðisathugunum hefði fækkað á árinu þar sem ég hefði ákveðið að leggja áherslu á að hraða afgreiðslu þeirra kvartana sem höfðu borist. Með sama hætti hefði ég ákveðið að láta úrvinnslu á eldri frumkvæðisathugunum bíða þar til náðst hefði ásættanlegur málshraði við afgreiðslu kvartana. Nokkur árangur náðist að þessu leyti á árinu 2001, sbr. kafli 2.0. hér að framan, en þetta varð til þess að ég tók aðeins tvö mál til athugunar að eigin frumkvæði á árinu.

5.2.
Frumkvæðismál sem hófust á árinu 2001.

   Í fyrsta lagi tók ég til athugunar það fyrirkomulag laga nr. 24/1986, um skiptaverðmæti og greiðslumiðlun innan sjávarútvegsins, að skylda smábátaeigendur til að greiða inn á greiðslumiðlunarreikning smábáta og ráðstöfun hluta þessarar greiðslu til Landssambands smábátaeigenda. Einskorðaði ég athugun mína við það hvort og þá hvernig framangreint fyrirkomulag samrýmdist 74. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, sbr. 12. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, um félagafrelsi, 11. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. 1. gr. laga nr. 62/1994, og skuldbindingum sem íslenska ríkið hefur undirgengist á þessu sviði að þjóðarétti. Þessari athugun minni lauk ég 12. apríl 2002 og verður gerð nánar grein fyrir henni í skýrslu minni til Alþingis fyrir það ár.
   Í annað stað ákvað ég að taka til athugunar afgreiðslutíma erinda á grundvelli 101. gr. laga nr. 75/1981, um tekjuskatt og eignarskatt, hjá embætti ríkisskattstjóra. Tilefni þessa var erindi sem mér barst frá skattaðila þar sem dráttur hafði orðið á afgreiðslu erindis hans hjá embættinu en vegna ákvæða í 6. gr. laga nr. 85/1997 var mér ekki heimilt að taka það erindi til efnislegrar meðferðar. Ég ákvað að óska eftir upplýsingum um hvað langur tími liði að jafnaði frá því erindi um afgreiðslu á grundvelli 101. gr. laga nr. 75/1981 bærist ríkisskattstjóra og þar til það hefði hlotið afgreiðslu. Þessi athugun er í vinnslu.

5.3.
Frumkvæðismál sem lokið var við á árinu 2001.

   Ég lauk við eina frumkvæðisathugun á árinu og er álit mitt af því tilefni birt í heild sinni í skýrslunni (sjá bls. 46). Þessi athugun mín tók til ákveðinna þátta sem varða réttarstöðu afplánunarfanga og meðferð mála hjá yfirvöldum fangelsismála. Samantekt á niðurstöðum mínum er að finna í kafla X í álitinu, en athugun mín laut að eftirfarandi atriðum:
   • Reglum um agaviðurlög í fangelsum, lagagrundvelli þeirra og framkvæmd.
   • Reglum og framkvæmd við töku þvagsýna.
   • Upplýsingagjöf til fanga við komu þeirra til afplánunar.
   • Tilhögun við tilfærslu fanga á milli húsa og deilda í fangelsinu að Litla-Hrauni.
   • Birtingu reglna fangelsismálastofnunar um vistun á áfangaheimili Verndar.

   Ástæða þess að ég valdi að beina athugun minni að þessum atriðum er að þar reynir á í hvaða mæli settar hafa verið formlegar reglur sem hafa verið birtar og liggja til grundvallar framkvæmd fangelsisyfirvalda. Tilvist slíkra reglna er liður í því að tryggja réttaröryggi þeirra sem sæta afplánun í fangelsum. Auk þess skiptir það miklu fyrir þá aðila sem sinna eftirliti með stjórnsýslu á þessu sviði eins og umboðsmann Alþingis að geta sannreynt við athuganir sínar hvort afgreiðslur mála einstakra fanga séu í samræmi við slíkar fyrirfram settar reglur.
   Álit vegna þessarar athugunar minnar var sent dóms- og kirkjumálaráðuneytinu 27. nóvember 2001. Eins og rakið er í álitinu hafði ég greint ráðuneytinu frá því með bréfi, dags. 3. ágúst 1999, að ég hefði ákveðið að hefja þessa athugun að eigin frumkvæði. Ráðuneytið svaraði með bréfi til mín, dags. 16. nóvember 1999, þar sem kom fram að ráðuneytið hefði uppi ráðagerðir um að setja reglur um ákveðin atriði, jafnvel þegar á árinu 2000, og gera úrbætur á þeim sviðum sem fyrirspurnir mínar beindust að. Þessi áform ráðuneytisins höfðu ekki gengið eftir þegar ég sendi álitið frá mér. Í framhaldi af álitinu hef ég síðan bæði bréflega og á fundum leitað eftir viðbrögðum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins og fangelsismálastofnunar og hefur ekki annað komið fram en vilji sé til þess af hálfu þessara aðila að gera nauðsynlegar breytingar í samræmi við þau sjónarmið sem ég setti fram í áliti mínu. Í bréfi sem dóms- og kirkjumálaráðuneytið sendi mér 22. apríl 2002 sagði meðal annars:

         „[Rétt er] að greina frá því að dóms- og kirkjumálaráðherra hefur skipað nefnd 3ja manna til þess að semja nýtt frumvarp til laga um fangelsi og fangavist. Starfið mun fela í sér heildarendurskoðun á þeim lögum. Stefnt er að því að hafa til hliðsjónar mjög ítarleg og ný dönsk og norsk lög, sem eru heildstæð löggjöf sem er byggð á heildarendurskoðun á fangelsislöggjöfinni. Í tengslum við dönsku lögin hafa jafnframt allar reglugerðir, reglur og önnur starfsfyrirmæli verið endurnýjuð á grundvelli nýju laganna. Stefnt er að því að svipaður háttur verði hafður á hér á landi. Af þessu leiðir að ekki verður unnt að ljúka samningu reglugerða fyrr en lagatextinn er orðinn nokkuð mótaður, þó svo að dönsk fyrirmæli verði höfð að leiðarljósi. Á hinn bóginn verður unnt að semja frumdrög að reglum um öll helstu atriði, ekki aðeins þau sem [nefnd eru í álitinu], heldur einnig um fullnustu refsinga, leyfi fanga til dvalar utan fangelsis, um bréfaskipti, símtöl og heimsóknir til fanga, o.fl.
         [...) Eins og útskýrt var á fundinum er þegar búið að semja frumdrög að reglum um agaviðurlög og leiðbeiningar fyrir fangaverði um framkvæmd slíkra reglna. Ráðuneytið er sammála því viðhorfi yðar að núgildandi húsreglur séu tæpast fullnægjandi grundvöllur sem heimild fyrir ákvörðun agaviðurlaga, og nauðsynlegt sé að lagastoð sé óyggjandi. Á vegum fangelsismálastofnunar ríkisins hefur um nokkurra mánaða skeið verið unnið að samantekt upplýsinga fyrir fanga, sem þeir fái afhentar við komu í fangelsi. Slíkt upplýsingakver þarf einnig að þýða á nokkur önnur tungumál vegna fanga sem ekki hafa íslensku að móðurmáli. Þá er verið að undirbúa af hálfu fangelsismálastofnunar ríkisins að reglur um vistun á áfangaheimili Verndar verði birtar í Stjórnartíðindum.
         [...) Þegar jafn viðamikil endurskoðun á sér stað, eins og fyrirhugað er á fangelsislöggjöfinni, er erfitt að segja til um tímasetningar með neinni vissu. Þó er ljóst að fullur vilji stendur til að leggja fram fullbúið lagafrumvarp á næsta Alþingi. Samkvæmt því má fastlega búast við að ný lög um fangelsi og fangavist verði samþykkt fyrir þinglok næsta vor. Þá verður jafnframt lokið við að semja nauðsynlegar reglugerðir, reglur og önnur fyrirmæli, þ.á m. leiðbeiningar fyrir starfsmenn fangelsa, þannig að setningu reglna og reglugerða verði lokið um leið og væntanleg lög taka gildi á næsta ári.“

   Samkvæmt upplýsingum frá dóms- og kirkjumálaráðuneytinu við lokafrágang á þessari skýrslu hefur orðið dráttur á því að framangreind nefnd sem vinna á að endurskoðun laga um fangelsi og fangavist hefji störf en þess er vænst að breyting verði þar á í byrjun októbermánaðar 2002. Óvíst er því hvort áform um að leggja slíkt frumvarp fyrir Alþingi á þessum vetri ganga eftir. Á þessu stigi er því ekki ljóst hver verður framgangur við endurskoðun þeirra reglna sem um er fjallað í framangreindu áliti mínu.

5.4.
Viðbrögð stjórnvalda í tilefni af frumkvæðisathugunum umboðsmanns.

   Í nokkrum tilvikum hefur ákvörðun umboðsmanns Alþingis að taka mál til athugunar að eigin frumkvæði orðið tilefni viðbragða hjá hlutaðeigandi stjórnvöldum sem gefið hafa umboðsmanni ástæðu til þess að ætla að stjórnvöld ætli sjálf að hafa frumkvæði að breytingum á þeim atriðum sem umboðsmaður áformar að taka til athugunar. Bæði hafa þar komið til beinar yfirlýsingar stjórnvalda og einnig athafnir sem eru til marks um þetta. Í samræmi við þau lagasjónarmið sem starf umboðsmanns Alþingis byggir á hef ég lagt áherslu á að í þeim tilvikum þegar stjórnvöld lýsa vilja til að bæta úr þeim atriðum sem ég sé ástæðu til að skoða fái þau hæfilegan tíma til þess áður en til frekari athugunar kemur af minni hálfu. Það veldur mér hins vegar nokkrum vanda í störfum mínum þegar verulegur dráttur verður á því að þessi áform stjórnvalda gangi eftir og umræddar breytingar verði að veruleika.
   Ég lét þess getið í umfjöllun minni um athugun á réttarstöðu afplánunarfanga hér að framan (5.3.) að þegar ég tilkynnti dóms- og kirkjumálaráðuneytinu um að ég hefði ákveðið að hefja þá athugun á árinu 1999 var af hálfu ráðuneytisins lýst áformum um breytingar og lagfæringar á þeim atriðum sem athugun mín beindist að. Var tekið fram af hálfu ráðuneytisins að á árinu 2000 yrðu settar almennar reglur um beitingu agaviðurlaga gagnvart föngum og málsmeðferð slíkra mála, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga nr. 48/1988. Ég ákvað þá að bíða um stund með athugun mína en þar sem áform ráðuneytisins gengu ekki eftir tók ég til við athugun mína að nýju. Þá var hér að framan einnig lýst gangi mála eftir að ég skilaði áliti mínu í nóvember 2001. Í IX. kafla þessa álits míns fjallaði ég af framangreindu tilefni sérstaklega um fyrirætlanir stjórnvalda um setningu almennra reglna o. fl. Ég vísaði þar til þess að dóms- og kirkjumálaráðuneytið hefði ekki staðið við umræddar fyrirætlanir sínar og af hálfu ráðuneytisins hefðu verið gefnar þær skýringar í þessu sambandi að erfitt hefði verið að hrinda þeim í framkvæmd vegna tilflutnings starfsmanna og annarra breytinga á starfsmannahaldi í ráðuneytinu og hjá fangelsismálastofnun. Ég tel rétt að taka hér orðrétt upp hluta þessarar umfjöllunar minnar:

         „Hlutverk umboðsmanns Alþingis að lögum er einkum það að „kappkosta að tryggja góða opinbera stjórnsýslu, og að stjórnarvöld beiti ekki nokkurn mann rangindum“, sbr. athugasemdir við 2. gr. í frumvarpi því er varð að eldri lögum um umboðsmann Alþingis nr. 13/1987. (Alþt. 1987-1988, A-deild, bls. 2559.) Í frumvarpinu er einnig gert ráð fyrir því að það sé „einn þáttur í starfi umboðsmanns að gera tillögur almenns eðlis til endurbóta í stjórnsýslu“. (Alþt. 1987-1988, A-deild, bls. 2560.)
         Ég legg á það áherslu að starf umboðsmanns samkvæmt lögum nr. 85/1997, og þá einkum í tilefni af ákvörðun hans um að taka almennt til athugunar starfsemi tiltekinna stjórnvalda og málefni ákveðins hóps einstaklinga, mun vart ná tilgangi sínum ef það á sér ekki stað í virkri og góðri samvinnu umboðsmanns og stjórnvalda. Af ákvæðum 5., 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997 leiðir meðal annars að stjórnvöldum er skylt að gefa umboðsmanni réttar upplýsingar um ástand mála á hverjum tíma og um fyrirætlanir þeirra meðal annars í tilefni af athugunum umboðsmanns á málefnum sem falla undir starfssvið þeirra. Það gerir umboðsmanni erfitt um vik við framkvæmd lögbundinna verkefna sinna ef stjórnvöld lýsa því yfir skriflega að tilteknar endurbætur séu fyrirsjáanlegar innan ákveðins tíma en slíkum yfirlýsingum fylgja ekki raunhæfar ráðstafanir.
         Í því sambandi tek ég fram að stjórnvöld verða að gæta þess að haga starfsmannahaldi og verkefnaskiptingu milli starfsmanna með þeim hætti að samrýmist slíkum yfirlýsingum. Ástæðan er sú að ákvarðanir umboðsmanns um hvort og þá hvaða athuganir skuli framkvæmdar af hans hálfu markast að verulegu leyti af viðbrögðum og yfirlýsingum stjórnvalda hverju sinni. Því verður almennt að vera hægt að treysta því að yfirlýsingum stjórnvalda fylgi vilji til athafna og að staðið sé við slíkar yfirlýsingar innan þess tíma sem upp er gefinn af viðkomandi stjórnvaldi hverju sinni.“

   Ég ítreka hins vegar það sem áður sagði að í þessu tiltekna máli hef ég ekki fundið annað en að af hálfu dóms- og kirkjumálaráðuneytisins sé vilji til að gera nauðsynlegar breytingar í samræmi við þau sjónarmið sem ég hef lýst í áliti mínu. Þá hefur ráðuneytið, eftir að ég skilaði áliti mínu, upplýst mig reglulega um gang mála í þessu efni.
   Það mál sem ég hef gert að umtalsefni hér að framan er ekki eina málið þar sem framgangur mála af hálfu stjórnvalda, eftir að umboðsmaður Alþingis hefur boðað að hann muni taka mál til athugunar að eigin frumkvæði, hefur valdið umboðsmanni nokkrum vanda í starfi.
   Á árinu 1996 ákvað umboðsmaður Alþingis að hefja athugun að eigin frumkvæði á því hvort lög um heimtu ýmissa gjalda uppfylltu skilyrði sem 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar gerðu til skattlagningarheimilda eins og þeim var breytt með 15. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995. Ritaði umboðsmaður af því tilefni bréf, dags. 3. maí 1996, til fjármálaráðherra þar sem sérstaklega var óskað eftir því að honum yrðu veittar upplýsingar um hvort í ráði væri að kanna framangreint atriði skipulega og þá hvort ráðuneytið ætlaði sér að eiga frumkvæði að nauðsynlegum lagabreytingum. Þessi ákvörðun umboðsmanns var kynnt forsætisráðherra með bréfi sama dag.
   Fjármálaráðherra ákvað í framhaldi af þessu að láta fara fram athugun á því hvort gildandi lög og reglur uppfylltu þær kröfur sem 77. gr., sbr. og 40. gr., stjórnarskrárinnar gerir nú og skipaði til þess nefnd 18. október 1996. Í skipunarbréfi nefndarinnar sagði meðal annars:

         „[Að] farið verði með skipulegum hætti yfir þær gjaldtökuheimildir sem eru fyrir hendi í lögum og kannað hvernig þær samrýmast þeim kröfum sem gerðar eru samkvæmt stjórnarskrá til skattlagningarheimilda. Þannig verði kannað hvort með hinum ýmsu gjaldtökum ríkisins og stofnana þess sé verið að heimta eiginleg þjónustugjöld eða hvort í gjaldtökunni felist skattheimta sem ekki stenst kröfur sem gerðar eru í stjórnarskrá til skattlagningarheimilda.“

   Jafnframt var í skipunarbréfi nefndarinnar gert ráð fyrir að gerðar yrðu tillögur af hennar hálfu um þær lagabreytingar er hún teldi nauðsynlegt að gera til að skattlagningar- og gjaldaheimildir „stæðust þær kröfur sem stjórnarskráin gerir til slíkra lagaákvæða“. Nefndin skilaði skýrslu sinni í febrúar 1999 og samkvæmt bréfi fjármálaráðuneytisins til mín 3. mars 1999 voru niðurstöður nefndarinnar um viðfangsefni sem heyra undir einstök ráðuneyti kynnt þeim og miðað við að það væri þeirra að vinna úr þeim. Umboðsmaður Alþingis ákvað vegna þessa frumkvæðis fjármálaráðherra að halda ekki áfram upphaflegri athugun sinni en með bréfum sem ég sendi einstökum ráðuneytum í janúar 2000 spurðist ég fyrir um afstöðu ráðuneytanna til þeirra athugasemda sem fram hefðu komið í skýrslu nefndar fjármálaráðherra og hvað liði breytingum til að koma til móts við þær. Í svörum ráðuneytanna sem bárust mér af þessu tilefni voru almennt ekki gerðar athugasemdir við niðurstöður nefndarinnar og lýst áformum um breytingar, oft innan ákveðins tíma, eða upplýst að breytingar hefðu þegar verið gerðar. Ég hef síðan reynt að fylgjast með því hvort þessi áform hafi gengið eftir og er ljóst að enn skortir þar nokkuð á. Þá hafa mér borist kvartanir frá greiðendum gjalda þar sem talin var þörf á að gera breytingar á lagagrundvelli gjaldtökunnar eða framkvæmd samkvæmt skýrslu nefndar fjármálaráðherra.
   Samkvæmt 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er það meðal annars hlutverk umboðsmanns að gæta þess að jafnræði sé í heiðri haft í stjórnsýslunni og að hún fari að öðru leyti fram í samræmi við lög og vandaða stjórnsýsluhætti. Í því tilviki sem hér er til umfjöllunar liggur fyrir sú niðurstaða nefndar fjármálaráðherra að tiltekin gjaldtaka samrýmist ekki þeim kröfum sem breytt ákvæði stjórnarskrár setja. Þá verður ekki séð af viðbrögðum hlutaðeigandi stjórnvalds að þessari niðurstöðu sé andmælt. Engu að síður er gjaldtökunni haldið áfram og það látið dragast að gera breytingar á framkvæmd hennar eða að fá ótvíræða afstöðu löggjafans til þess hvort hann samþykkir fullnægjandi lagaheimild til gjaldtökunnar. Umboðsmanni Alþingis er þarna nokkur vandi á höndum. Hlutaðeigandi stjórnvald hefur tjáð honum vilja sinn til þess að færa umrædda starfshætti til samræmis við þær kröfur sem lög setja án þess að þau áform gangi eftir. Á meðan verður að ætla að umrædd stjórnsýsla sé ekki í samræmi við lög.

6.
Erlent samstarf og fundir.

   Frá stofnun embættis umboðsmanns Alþingis hefur umboðsmaður tekið nokkurn þátt í fjölþjóðlegu samstarfi umboðsmanna þjóðþinga og annarra slíkra umboðsmanna sem eru óháðir stjórnvöldum. Umboðsmaður Alþingis er aðili að alþjóðasamtökum umboðsmanna, International Ombudsman Institute (IOI), sjá www.law.ualberta.ca/centres/ioi/. Samtökin hafa staðið fyrir útgáfu efnis um starfsemi umboðsmanna, haldið fundi og námskeið og aðstoðað við að koma upp starfsemi umboðsmanna í þeim ríkjum þar sem slík starfsemi hefur ekki verið til staðar áður. Alþjóðasamtökin hafa sérstaklega beitt sér fyrir því að orðið umboðsmaður (Ombudsman) sé eingöngu notað sem starfsheiti þeirra sem innan hvers ríkis eru valdir til að hafa eftirlit með starfsemi stjórnvalda, í sumum tilvikum einnig dómstóla, og fylgjast með því að mannréttindi séu í heiðri höfð, en eru í starfi sínu óháðir þannig að þeir taka ekki við fyrirmælum frá ríkisstjórn, þingi eða öðrum.
   Umboðsmenn í Evrópu hafa með sér samstarf innan IOI og standa einnig sjálfstætt fyrir fundum. Þannig sótti ég, ásamt Ásmundi Helgasyni og Róbert R. Spanó, ráðstefnu á þessum vettvangi í Brussel, Belgíu, 19.-21. nóvember 2001, en ráðstefnan var haldin undir heitinu: „The Ombudsmen against Discrimination“. Af öðru samstarfi skal nefnt að umboðsmenn þjóðþinga á Norðurlöndunum hittast að jafnaði á tveggja ára fresti á sameiginlegum fundi.
   Hliðstæð löggjöf um störf og starfshætti umboðsmanna þjóðþinganna í Danmörku, Noregi og á Íslandi varð til þess að umboðsmenn þessara vestnorrænu þinga hafa frá árinu 1989 átt með sér samstarf. Umboðsmennirnir hafa að jafnaði haldið einn eða tvo fundi árlega þar sem meðal annars er rætt um einstök álitaefni sem þeir hafa til úrlausnar ásamt því að skipst er á upplýsingum um starfsemi embætta þeirra. Slíkur fundur var haldinn á Íslandi 10.-11. maí 2001 og var það jafnframt í fyrsta sinn sem umboðsmaður Landsþingsins á Grænlandi og nýkjörinn fyrsti umboðsmaður Lögþingsins í Færeyjum tóku þátt í vestnorrænum umboðsmannafundi. Í tengslum við fundinn boðaði ég til málþings þar sem fjallað var um einkavæðingu opinberrar þjónustu og annarra verkefna sem framkvæmd eru af ríki og sveitarfélögunum með tilliti til stjórnsýslureglna. Var einkum fjallað um breytingar á skipan orkumála og átti ég af því tilefni samvinnu við iðnaðar- og viðskiptaráðuneytið um framkvæmd málþingsins. Auk hinna erlendu gesta og starfsfólks umboðsmanns var boðið til málþingsins nokkrum gestum sem fjalla um þessi mál í störfum sínum.
   Hinn 11. maí 2001 boðaði ég til fundar fyrir starfsfólk stjórnsýslunnar og áhugafólk um stjórnsýslurétt í Þjóðmenningarhúsinu í Reykjavík. Þar gerði ég stutta grein fyrir efni skýrslu umboðsmanns Alþingis fyrir árið 2000 sem þá var að koma út en síðan flutti Hans Gammeltoft-Hansen, umboðsmaður danska Þjóðþingsins, erindi sem hann nefndi „Afgörelsesbegrebet i forvaltningsprocessen“. Þá flutti Arne Fliflet, umboðsmaður norska Stórþingsins, erindi sem bar heitið: „Hvordan kan den parlamentariske ombudsmannen ivareta rettsikkerhetsoppgavene i dagens situasjon? - Den parlamentariske ombudsmannens oppgaver i en tid der de rettslige institusjoner og forvaltningsretten er i forandring.“
   Dagana 14.-15. maí 2001 hélt umboðsmaður sambandslýðveldisins Rússlands ráðstefnu í Moskvu í tilefni af því að þá voru liðin fimm ár síðan Rússland gerðist aðili að Evrópuráðinu. Var umboðsmönnum þjóðþinga í þeim ríkjum sem sæti eiga í ráðinu boðið að taka þátt. Róbert R. Spanó var fulltrúi minn á ráðstefnunni.
   Evrópuráðið hefur beitt sér fyrir samráði milli umboðsmanna þjóðþinga í aðildarríkjum þess og nefnda og stofnana ráðsins. Sérstakur vettvangur þessa samráðs hafa verið fundir sem haldnir hafa verið á tveggja ára fresti (Round Table). Dagana 21.-23. nóvember 2001 sóttum við, ég og Róbert R. Spanó, slíkan fund í Zürich í Sviss.
   Innan Evrópusambandsins starfar umboðsmaður á vegum Evrópuþingsins sem hefur eftirlit með stjórnsýslu sambandsins og stofnana þess. Umboðsmaður Evrópuþingsins hefur beitt sér fyrir samstarfi og samráðsvettvangi umboðsmanna þjóðþinga í aðildarlöndum Evrópusambandsins. Hafa umboðsmennirnir þannig tilnefnt af sinni hálfu einn starfsmanna sinna sem tekur þátt í samráði og upplýsingagjöf sem fram fer á netinu og fundum sem að jafnaði eru haldnir árlega. Í kjölfar aðildar Íslands og Noregs að Schengensamstarfinu bauð umboðsmaður Evrópuþingsins umboðsmönnum þinganna í þessum löndum að taka þátt í þessu samstarfi. Hefur Róbert R. Spanó verið fulltrúi minn á þessum vettvangi.
   Mannréttindafulltrúi Eystrasaltsráðsins hefur beitt sér fyrir samráði milli umboðsmanna þjóðþinga í aðildarlöndum ráðsins. Hinn l. mars 2001 sóttum við, ég og Róbert R. Spanó, slíkan samráðsfund í Kaupmannahöfn.
   Í tengslum við ferð okkar Ásmundar Helgasonar og Róberts R. Spanó til Brussel á ráðstefnu þá, sem getið var hér að framan, kynntum við okkur starfsemi íslenska sendiráðsins þar, einkum störf starfsmanna hinna einstöku ráðuneyta sem þar hafa aðsetur og áttum fund með starfsfólki sendiráðsins. Einnig áttum við viðræður við starfsmenn hjá EFTA og Eftirlitsstofnun EFTA í Brussel.
   Auk þátttöku minnar og starfsmanna embættisins í námskeiðum innanlands sóttu þrír starfsmenn mínir námskeið sem haldin voru í Englandi, Finnlandi og Danmörku.
   Á árinu 2001 átti ég fjölmarga fundi með fyrirsvarsmönnum opinberra stofnana og nefnda um einstök mál sem til umfjöllunar voru hjá mér. Meðal þeirra sem komu til fundar við mig í upphafi maímánaðar á árinu var matsnefnd Evrópuráðsins (Evaluation Team) sem fjallar um spillingu innan aðildarríkjanna (GRECO).



Flýtileiðir


Tungumál



Skipta um leturstærð