Árið 1994

Störf umboðsmanns Alþingis árið 1994.

1.

   Skrifstofa umboðsmanns Alþingis að Rauðarárstíg 27, III. hæð, var á árinu opin almenningi kl. 9.00-15.00 frá mánudegi til föstudags. Auk mín voru starfsmenn þrír, Páll Hreinsson, sérstakur aðstoðarmaður umboðsmanns, Katrín Jónasdóttir, skrifstofustjóri, og Þórhallur Vilhjálmsson, lögfræðingur. Þórhallur Vilhjálmsson var í námsleyfi frá 1. september 1994, en í fjarveru hans gegndi Elín Blöndal, lögfræðingur, starfinu og hóf hún störf 1. júlí 1994. Auk þeirra starfaði Dóra Guðmundsdóttir, lögfræðingur, við embættið um tveggja mánaða skeið. Sem fyrr naut ég aðstoðar nokkurra manna vegna einstakra viðfangsefna.
   Ég ákvað að víkja sæti í þremur málum og skipaði forseti Alþingis Friðgeir Björnsson, dómstjóra, til að fara með þau, sbr. 14. gr. reglna nr. 82/1988 um störf og starfshætti umboðsmanns Alþingis.

2.

   Á árinu 1994 voru skráð 342 ný mál. Á árinu tók ég fimm mál upp að eigin frumkvæði. Skráð mál á grundvelli kvartana, sem bornar voru fram, voru 337. Tekið skal fram, að mál er því aðeins skráð að skriflegt erindi hafi borist, oftast í formi skriflegrar kvörtunar, eða að umboðsmaður taki mál upp að eigin frumkvæði. En einnig er algengt að menn hringi eða komi á skrifstofu umboðsmanns og beri upp mál sín og leiti upplýsinga. Er þá oftast greitt úr málum með skýringum eða með því að koma þeim í réttan farveg innan stjórnsýslunnar, án þess að til skráningar komi. Þessi þáttur í starfi umboðsmanns er tímafrekur eins og áður.
   Í öðrum kafla skýrslu þessarar eru ýmsar nánari upplýsingar um mál þau, er ég tók til meðferðar á árinu 1994, og í þriðja kafla eru niðurstöður og álit í einstökum málum.

3.

   Á bls. 9 í skýrslu minni fyrir árið 1992 vakti ég athygli Alþingis á því, að mér hefðu þá borist fleiri kvartanir út af gjaldtöku og skattheimtu en árin á undan. Sá ég ástæðu til þess að árétta þær grundvallarreglur, sem gilda um skatta og gjöld.
   Þegar stjórnvöld hafa innheimt þjónustugjöld umfram það, sem lög heimila, hefur reynt á réttarreglur um endurgreiðslu oftekins fjár. Stjórnvöld hafa í slíkum tilvikum oft neitað að endurgreiða oftekin þjónustugjöld, nema gjaldandi hafi greitt gjöldin með fyrirvara. Nokkur réttaróvissa hefur ríkt um lagalega þýðingu fyrirvara um endurgreiðslu í þessu sambandi. Færa má að því veigamikil rök að slíkt skilyrði sé ekki alltaf eðlilegt eða réttlátt í skiptum ríkis við greiðendur opinberra gjalda. Af því tilefni ritaði ég Alþingi bréf, dags. 10. nóvember 1993, og vakti athygli þess á vandamálinu, með vísan til 11. gr. laga nr. 13/1987. Á 117. löggjafarþingi lagði efnahags- og viðskiptanefnd fram frumvarp til laga um endurgreiðslu oftekinna skatta og gjalda. Í frumvarpinu var meðal annars fjallað um skyldu stjórnvalda til endurgreiðslu oftekins fjár, frumkvæði stjórnvalda um endurgreiðslu, vexti, fyrningu og fleira. Frumvarpið var ekki tekið á dagskrá á 117. löggjafarþingi. Skipaði þá fjármálaráðherra nefnd til þess að fjalla um málið. Á 118. löggjafarþingi lagði fjármálaráðherra síðan fram frumvarp til laga um endurgreiðslu oftekinna skatta og gjalda. Frumvarpið hlaut samþykki Alþingis og var síðan birt sem lög nr. 29/1995, um endurgreiðslu oftekinna skatta og gjalda. Samkvæmt lögunum er það ekki skilyrði endurgreiðslu oftekinna gjalda að greiðandi hafi greitt með fyrirvara. Í 1. mgr. 1. gr. laganna segir, að stjórnvöld, sem innheimta skatta eða gjöld, skuli endurgreiða það fé, sem ofgreitt reynist lögum samkvæmt, ásamt vöxtum skv. 2. gr. Í 2. mgr. 1. gr. laganna kemur fram, að stjórnvöld skuli hafa frumkvæði að slíkum endurgreiðslum, þegar þeim verði ljóst að ofgreitt hafi verið. Samkvæmt 5. gr. laganna öðlast lögin gildi 1. janúar 1996 og taka til ofgreiðslu á sköttum og gjöldum, sem á sér stað eftir það tímamark.
   Á þessum tímamótum tel ég rétt að vekja athygli Alþingis á því, að í málum, sem ég hef haft til umfjöllunar og snerta ýmiss konar gjaldtöku, hefur það oft valdið vanda, að lög eru í mörgum tilvikum óskýr um þau þjónustugjöld, sem stjórnvöldum er heimilt að taka, og að stundum er ekki nægilega vandað til undirbúnings og útreikninga, þegar að því kemur að ákveða fjárhæð þjónustugjalda.
   Í bréfi samgönguráðuneytisins til mín, dags. 4. júlí 1995, kemur fram, að ráðuneytið hyggist taka öll lagaákvæði um gjaldtökuheimildir, sem falla undir ráðuneytið og stofnanir þess, til endurskoðunar. Ég tel þessa ákvörðun samgönguráðuneytisins mikilvæga, enda er almenn þörf á að farið verði skipulega yfir heimildir opinberra aðila til gjaldtöku og gengið úr skugga um, að skýr heimild sé til gjaldtöku og fjárhæð gjalds ekki hærri en lagaheimild þess leyfir. Komi í ljós, að annmarkar séu á gjaldtökuheimild, ber að leita atbeina Alþingis til þess að úr verði bætt.
   Í skýrslu minni fyrir árið 1993, bls. 312, fjallaði ég meðal annars um ráðstöfun gjalda, sem innheimt voru fyrir leyfi til hreindýraveiða skv. lögum nr. 28/1940, um friðun hreindýra og eftirlit með þeim, sbr. lög nr. 72/1954. Með stjórnvaldsfyrirmælum ákvað umhverfisráðuneytið að gjöldin skyldu meðal annars renna til reksturs hreindýraráðs. Eins og nánar greinir í áliti mínu, var þessi ráðstöfun gjaldanna heimildarlaus, í fyrsta lagi vegna þess að hún studdist ekki við sérstaka lagaheimild og í öðru lagi vegna þess að hún fór beinlínis í bága við 2. gr. laga nr. 28/1940. Samkvæmt síðastgreindu lagaákvæði skyldi kostnaður vegna þeirra manna, sem ráðnir yrðu til aðstoðar yfirvöldum landsins við eftirlit með því að lögunum yrði hlýtt og til þess að hafa að öðru leyti eftirlit með hreindýrum, greiddur úr ríkissjóði. Hinn 5. nóvember 1993 ritaði ég umhverfisráðherra bréf og óskaði eftir upplýsingum um, hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar í tilefni af umræddu áliti mínu. Kom þá í ljós að umræddri gjaldheimtu og ráðstöfun gjaldanna hafði verið haldið áfram óbreyttri. Eftir að ég hafði fengið staðfestingu umhverfisráðuneytisins á því að þetta væri rétt, ritaði ég því bréf hinn 5. janúar 1995 og er það að finna á bls. 418 í skýrslu þessari. Í tilefni af máli þessu tel ég sérstakt tilefni til þess að árétta, að það er ein af grundvallarreglum réttarríkis og íslenskrar stjórnskipunar, að stjórnsýslan er lögbundin. Í því felst, að ákvarðanir stjórnvalda verða að eiga sér stoð í lögum og vera í samræmi við lög. Ég bendi á, að umhverfisráðuneytið hélt áfram óbreyttri ráðstöfun umrædds gjalds fram að gildistöku laga nr. 64/1994, án þess að hafa haft til þess viðhlítandi lagaheimild, þar sem ráðuneytið taldi "óheppilegt" að víkja frá henni. Lá þá hins vegar fyrir það álit mitt, að ráðstöfun gjaldsins skorti ekki aðeins lagastoð, heldur færi beinlínis í bága við lög.

4.

   Breyting á verklagi stjórnvalda, skipulagi þeirra eða skiptingu verkefna á milli þeirra hefur oft í för með sér að breyta verður störfum ríkisstarfsmanna. Stjórnvöld hafa heimild til þess að breyta störfum ríkisstarfsmanna, enda séu slíkar breytingar í samræmi við lög, byggðar á málefnalegum sjónarmiðum og ekki þyngri í garð starfsmanna en nauðsyn ber til. Þó að stjórnvöld hafi töluvert svigrúm til þess að ákveða, til hvaða breytinga skuli gripið í tilefni af endurskipulagningu hjá hinu opinbera eða öðrum breytingum, eru því þó ákveðin takmörk sett, hvaða breytingar ríkisstarfsmönnum sé skylt að þola. Það fer eftir eðli og umfangi þeirra breytinga, sem gerðar eru á starfi ríkisstarfsmanns, hvaða mörk réttarreglur setja stjórnvöldum við slíkar breytingar. Að lögum er gert ráð fyrir þremur meginleiðum við slíkar breytingar á störfum eða stöðu ríkisstarfsmanna.
   Samkvæmt 33. gr. laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, er ríkisstarfsmanni skylt að hlíta lögmæltum breytingum á störfum sínum og verkahring frá því, er hann tók við starfi, enda hafi breytingin ekki áhrif til skerðingar á launakjörum hans eða réttindum. Það sama gildir um breytingar, sem yfirmaður starfsmanns ákveður, en slíkri ákvörðun getur starfsmaður skotið til ráðherra.
   Samkvæmt 4. mgr. 20. gr. stjórnarskrárinnar getur forseti Íslands flutt embættismenn úr einu embætti í annað, enda missi þeir einskis í af embættistekjum sínum. Veita skal þeim kost á að velja um embættaskiptin eða lausn frá embætti með lögmæltum eftirlaunum eða lögmæltum ellistyrk. Sérreglur gilda um umboðsstarfalausa dómara, sbr. 61. gr. stjórnarskrárinnar. Fræðimenn hafa talið að sams konar reglu og fram kemur í 4. mgr. 20. gr. stjórnarskrárinnar verði beitt um tilflutning annarra ríkisstarfsmanna, sbr. 5. tl. 4. gr. laga nr. 38/1954.
   Loks geta stjórnvöld ákveðið að leggja stöðu niður, sbr. 1. mgr. 14. gr. laga nr. 38/1954, enda sé staðan ekki lögbundin. Í 14. gr. laga nr. 38/1954 er m.a. fjallað um réttindi þeirra ríkisstarfsmanna, sem látið hafa af starfi, vegna þess að staða þeirra hefur verið lögð niður.
   Það hefur vakið athygli mína, að stundum skortir á, að stjórnvöld taki þegar í upphafi skýra afstöðu til þess, á hvaða lagagrundvelli ætlun er að breyta störfum eða stöðu ríkisstarfsmanna. Þetta hefur grundvallarþýðingu, þar sem ólík sjónarmið eiga við um úrlausn mála eftir því, á hvaða lagagrundvelli úr máli er leyst. Þá gilda einnig ólíkar reglur um meðferð slíkra mála. Slíkur annmarki á meðferð og úrlausn máls getur hæglega leitt til þess, að ákvörðun teljist ógildanleg og í sumum tilvikum til bótaskyldu ríkissjóðs.

5.

   Með lögum nr. 82/1994, um reynslusveitarfélög, svo og öðrum lagabreytingum, sem átt hafa sér stað síðustu ár, hafa mörg verkefni þegar verið flutt frá ríki til sveitarfélaga og fyrirhugað er að flytja önnur. Í ljósi þessarar þróunar tel ég ástæðu til að vekja athygli Alþingis á nauðsyn þess að jafnframt sé hugað að tilhögun eftirlits með stjórnsýslu sveitarfélaga.
   Eftirliti með sveitarfélögum er að gildandi lögum í höfuðatriðum hagað með þeim hætti, að félagsmálaráðuneytið hefur almennt eftirlit með því, að sveitarstjórnir gegni skyldum sínum lögum samkvæmt, sbr. 118. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986. Á sumum sviðum er mælt fyrir um sérstakt eftirlit annarra ráðuneyta og stofnana með tilteknum málaflokkum. Þá er almenn kæruheimild til félagsmálaráðuneytisins, en skv. 119. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986 skal ráðuneytið úrskurða um ýmis vafaatriði, sem upp kunna að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna. Loks er í lögum mælt fyrir um nokkrar sérstakar kæruheimildir til annarra ráðuneyta. Samkvæmt 3. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, getur umboðsmaður Alþingis því aðeins fjallað um stjórnsýslu sveitarfélaga að um sé að ræða ákvarðanir, sem skjóta má til ráðherra eða annars stjórnvalds ríkisins. Þær stjórnvaldsákvarðanir, sem teknar eru af sveitarstjórnum eða starfsmönnum þeirra og ekki eru kæranlegar til stjórnvalda ríkisins, er því heldur ekki hægt að bera undir umboðsmann Alþingis.
   Íslenskur stjórnsýsluréttur er hvað skyldastur norskum og dönskum stjórnsýslurétti. Bæði í Noregi og Danmörku hafa verkefni í töluverðum mæli verið flutt frá ríki til sveitarfélaga. Í báðum þessum löndum eru starfandi stjórnvöld, sem hafa virkt eftirlit með lögmæti stjórnsýslu sveitarfélaga (d. legalitetskontrol). Í Danmörku eru til dæmis starfandi sérstök stjórnvöld í hverju amti, sem hafa þetta hlutverk. Reynist ákvörðun sveitarstjórnar ólögmæt, fella þau hana úr gildi að eigin frumkvæði. Á grundvelli meginreglunnar um sjálfsstjórn sveitarfélaga endurskoða umrædd stjórnvöld aftur á móti einungis lögmæti ákvarðana. Þá geta þau einungis fellt ákvörðun úr gildi. Á grundvelli 118. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986 á félagsmálaráðuneytið að hafa svipað eftirlit með sveitarfélögum hér á landi og umrædd stjórnvöld.
   Þá tel ég ástæðu til að minna enn á þá réttaróvissu, sem á mörgum sviðum hefur ríkt um það, hvort ákvarðanir sveitarstjórna séu kæranlegar. Eins og ég rakti í skýrslu minni fyrir árið 1993, bls. 10, tel ég mikilvægt, að lagaheimildir til að skjóta stjórnvaldsákvörðunum til æðra stjórnvalds séu skýrar, einfaldar og aðgengilegar, enda er hér um að ræða mikilsvert úrræði fyrir borgaranna, sem grundvallað er á sjónarmiðum um aukið réttaröryggi og réttarvernd borgarana, svo og ýmsu hagræði af slíkri málsmeðferð. Ég tel að slík óvissa sé einnig mjög bagaleg fyrir sveitarstjórnir.
   Að því leyti sem heimilt er að kæra stjórnvaldsákvarðanir sveitarstjórna til annarra stjórnvalda, tel ég að oft skorti á, að lög séu nægjanlega skýr um það, á hvaða grundvelli endurskoðun á stjórnvaldsákvörðun sveitarstjórnar skuli fara fram. Að því er varðar þau málefni, sem sveitarfélögum er látið eftir að stjórna sjálfum, þannig að mismunandi reglur geta gilt á milli sveitarfélaga, er almennt gengið út frá því, að æðri stjórnvöld endurskoði einungis lögmæti ákvarðana sveitarstjórna með þeim hætti, sem hér að framan er lýst. Að því er varðar verkefni, sem ætlunin er að flytja til sveitarfélaga í framtíðinni, ætti að koma til athugunar hjá Alþingi, hvort ekki beri að fela æðri stjórnvöldum að endurskoða alla þætti kærðrar ákvörðunar, ef ætlun löggjafans er að framkvæmd laga á umræddu sviði sé samræmd hjá öllum sveitarfélögum í landinu. Í Evrópusáttmála um sjálfstjórn sveitarfélaga, sem undirritaður var í Strassborg 15. október 1985 og fullgiltur af Íslands hálfu hinn 25. mars 1991, er tekið á þessu álitaefni í 2. mgr. 8. gr., en þar segir: "Allt eftirlit með starfsemi sveitarstjórna skal að jafnaði aðeins beinast að því að farið sé að lögum og grundvallarreglum stjórnskipunar. Þegar hentar geta æðri stjórnvöld þó haft eftirlit með framkvæmd sveitarstjórna á verkefnum sem viðkomandi stjórnvöld hafa framselt sveitarstjórnum." Ég tel að nokkuð hafi skort á, að þessu vandamáli hafi verið gefinn nægilegur gaumur við lagasetningu hér á landi.
   Síðastliðið vor var lagt fram frumvarp til laga, sem felur í sér breytingu á lögum um embætti umboðsmanns danska þjóðþingsins. Þar er gerð sú tillaga, að sambærilegar takmarkanir og finna má í 3. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis og vikið var að hér að framan, verði felldar á brott. Ég tel eðlilegt að Alþingi taki afstöðu til þess, hvort gera eigi sambærilegar breytingar á lögum um umboðsmann Alþingis, verði framhald á tilflutningi verkefna frá ríki til sveitarfélaga.



Flýtileiðir


Tungumál



Skipta um leturstærð