Upplýsingagjöf menntastofnana

08. okt. 2014
Umboðsmaður Alþingis hefur sent mennta- og menningarmálaráðuneytinu bréf þar sem hann kemur á framfæri ábendingum er lúta að upplýsingagjöf menntastofnana í tengslum við skipulag náms, réttindi nemenda og breytingar á lögum og reglum.

Undanfarin misseri hafa umboðsmanni Alþingis af og til borist kvartanir og athugasemdir sem hafa orðið til þess að hann hefur komið ábendingum á framfæri við mennta- og menningarmálaráðuneytið um að það þurfi að gæta betur að því að menntastofnanir hagi upplýsingagjöf um nám sem þær bjóða upp á í samræmi við gildandi reglur. Nýverið lauk umboðsmaður athugun sinni á máli sem varð til þess að hann áréttaði þessar ábendingar sínar.


Málið varðaði kvörtun 75 einstaklinga sem mennta- og menningarmálaráðuneytið synjaði um starfsleyfi til kennslu á þeim grundvelli að þeir hefðu ekki lokið meistaraprófi. Kvörtunin beindist m.a. að broti á jafnræðisreglu en í henni var einnig fullyrt að í samskiptum við starfsfólk viðkomandi menntastofnana hefði ítrekað komið fram eða verið gefið í skyn að nemendur sem hófu nám sitt árið 2009 myndu ljúka námi samkvæmt eldra námsfyrirkomulagi og ættu rétt á útgáfu starfsleyfis samkvæmt ákvæðum eldri laga, þ.e. að loknu bakkalárprófi.

Umboðsmaður gerði ekki athugasemdir við afstöðu ráðuneytisins í málinu og benti á að þrátt fyrir að einhverjir kynnu að hafa fengið gefin út leyfisbréf fyrir mistök leiddi það ekki til þess að aðrir ættu rétt á að fá umsóknir sínar afgreiddar í andstöðu við lagagrundvöll málsins. Hann taldi hins vegar ástæðu til að rita ráðuneytinu bréf og árétta mikilvægi þess að upplýsingagjöf menntastofnana taki mið af viðeigandi umgjörð laga og reglna og eftir atvikum fjárframlögum. Hann benti einnig á að þegar ráðuneytið kæmi að breytingum á lögum eða reglum um tiltekið nám kynni að vera sérstök ástæða til þess að ráðuneytið hefði forgöngu um upplýsingagjöf um þær. Einnig þyrfti að huga að lagaskilum og réttmætum væntingum þeirra sem þegar hefðu hafið nám eða öðlast tiltekin réttindi og gæta þyrfti samræmis í afgreiðslu einstakra mála.

Í bréfi umboðsmanns til mennta- og menningarmálaráðuneytisins, dags. 1. október 2014, vísaði hann til fyrri ábendinga  og bréfa sinna til ráðuneytisins um sama efni og sagði m.a.:

„Framangreindar ábendingar og bréf eiga það sammerkt að þar hef ég vakið athygli ráðuneytisins á því að gæta þurfti betur að því að menntastofnanir hagi skipulagi og upplýsingagjöf um það nám sem þær bjóða upp á hverju sinni í samræmi við þær reglur sem gilda um starfsheimildir viðkomandi stofnunar og námið. Í þeim málum sem urðu tilefni fyrri ábendinga minna taldi sá sem leitaði til mín gjarnan að við kynningu á námi hefðu komið fram upplýsingar um réttindi sem það veitti, svo sem starfsréttindi eða rétt til frekara náms eða lána frá Lánasjóði íslenskra námsmanna, sem síðar hafi komið í ljós að væru ekki réttar. Þótt það kunni að vera vandkvæðum bundið að sannreyna hvernig upplýsingagjöf var háttað í einstökum tilvikum hafa gögn í þessum málum bent til þess að upplýsingagjöf hafi ekki verið nægjanlega skýr af hálfu viðkomandi menntastofnunar.

Þó að einstökum menntastofnunum og öðrum sem bjóða upp á fræðslu sem hér fellur undir sé á grundvelli gildandi laga veitt ákveðið frelsi um hvernig þeir haga námsframboði og inntaki náms sem þeir bjóða upp á getur það skipt einstaklingana sem í hlut eiga verulegu máli að upplýsingagjöf þessara aðila um nám á þeirra vegum taki mið af viðeigandi umgjörð laga og reglna, og eftir atvikum fjárframlögum. Samkvæmt þeim reglum sem gilda um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands fer mennta- og menningarmálaráðuneytið með fræðslumál. Það kemur þannig í hlut ráðuneytisins að fara með yfirstjórn og eftirlit með þeim málaflokki og framkvæmd einstakra laga á því sviði. Að því marki sem í hlut eiga opinberar stofnanir eða aðilar sem starfa á grundvelli viðurkenningar af hálfu mennta- og menningarmálaráðuneytisins hef ég því talið rétt að koma þessum ábendingum, og þar með þeirri sem hér er sett fram, á framfæri við ráðuneytið.

Ég tel einnig rétt að koma þeirri ábendingu á framfæri að þegar mennta- og menningarmálaráðuneytið kemur að breytingum á lögum eða reglum um tiltekið nám kann að vera sérstök ástæða til þess að ráðuneytið hafi forgöngu um upplýsingagjöf um þær. Þá þarf, eins og endranær þegar stjórnsýsluframkvæmd eða reglum um starfsréttindi er breytt, að huga að lagaskilum og réttmætum væntingum þeirra sem þegar hafa hafið nám eða öðlast tiltekin réttindi á grundvelli reglna sem ætlunin er að breyta. Einnig skiptir verulegu máli að ráðuneytið sjálft gæti þess að samræmi sé í afgreiðslu þess á einstökum málum og að þær séu í samræmi við gildandi lög. Þótt frávik í því efni í einstökum tilvikum dugi ekki til þess að aðrir eigi kröfu til sambærilegrar úrlausnar á grundvelli jafnræðisreglna má ljóst vera að slíkt getur leitt til aðstöðumunar milli aðila sem eru í raun í sambærilegri stöðu. Ég legg jafnframt áherslu á að dæmi um slík vinnubrögð stjórnvalda eru ekki til þess fallin að stuðla að og viðhalda því trausti sem ég tel að gæta þurfi sérstaklega að í störfum stjórnsýslunnar.

Með lögum nr. 87/2008, um menntun og ráðningu kennara og skólastjórnenda við leikskóla, grunnskóla og framhaldsskóla, sem tóku gildi 1. júlí 2008, voru gerðar umtalsverðar breytingar á fyrirkomulagi kennaranáms og þeim menntunarkröfum sem gerðar eru samkvæmt lögum til kennara á leik-, grunn- og framhaldsskólastigi. Samkvæmt 2. mgr. 23. gr. laganna gilda ákvæði 3.-5. gr. þeirra, þar sem kveðið er á um skilyrði fyrir útgáfu starfsleyfa, um þá sem hófu nám eftir gildistöku laganna. Í 3. mgr. 23. gr., með síðari breytingum, kemur fram að þeir sem innrituðust í fullgilt 180 eininga kennaranám, bakkalárnám, til kennslu í leik-, grunn- og framhaldsskólum á grundvelli laga um lögverndun á starfsheiti og starfsréttindum grunnskólakennara, framhaldsskólakennara og skólastjóra, nr. 86/1998, og luku náminu fyrir 1. júlí 2012 eða áttu við lok vormissiris 2011 30 eða færri einingum ólokið til prófs eigi rétt á útgáfu leyfisbréfs til kennslu í leikskólum, grunnskólum og/eða framhaldsskólum. Sama gildi um þá sem innrituðust í 60 eininga diplómanám til kennslu í grunn- og framhaldsskólum og luku náminu fyrir 1. júlí 2012.

Eins og fram kemur í hjálögðu bréfi mínu til [X] tel ég ekki tilefni til að gera athugasemdir við þá afstöðu ráðuneytisins að nemendur sem innrituðust í kennaranám eftir gildistöku laga nr. 87/2008 og hófu nám sitt haustið 2009 þurfi að fullnægja þeim skilyrðum sem kveðið er á um í 3.-5. gr. laganna til þess að fá útgefið starfsleyfi. Í kvörtun [X] til mín er aftur á móti fullyrt að í samskiptum umbjóðenda hennar við starfsfólk viðkomandi menntastofnana hafi m.a. ítrekað komið fram eða verið gefið í skyn að nemendur sem hófu nám sitt árið 2009 myndu ljúka námi samkvæmt eldra námsfyrirkomulagi og ættu því rétt á að fá útgefið starfsleyfi samkvæmt ákvæðum eldri laga nr. 86/1998, um lögverndun á starfsheiti og starfsréttindum grunnskólakennara, framhaldsskólakennara og skólastjóra.

Ég vek athygli á því að í þessu tilviki er um að ræða stóran hóp einstaklinga sem allir hafa stundað nám sem var liður í því að þeir gætu öðlast tiltekin starfsréttindi. Af lýsingu á málsatvikum má ráða að þessir einstaklingar telji að sú kynning sem þeir fengu á áhrifum lagabreytinga, sem þá voru nýlegar, hafi ekki verið í samræmi við efni breytinganna og því hafi þeir talið sig geta lokið nauðsynlegu námi til starfsréttinda með öðrum hætti en raunin varð. Ég get auðvitað ekki fullyrt um hvernig kynning viðkomandi menntastofnana var í þessum tilvikum og þar með um ástæður þess að þessir einstaklingar telja þeir hafi fengið upplýsingar um að nám þeirra væri fullnægjandi til þess að þeir gætu fengið kennsluréttindi. Eftir athugun mína á málinu tel ég hins vegar rétt að ítreka mikilvægi þess að upplýsingar og leiðbeiningar sem stjórnvöld og aðrar menntastofnanir veita, m.a. um þau starfsréttindi sem borgararnir geta vænst að þeir geti aflað sér að námi loknu, séu réttar. Ég legg áherslu á að væntingar sem einstaklingur hefur til þess að öðlast starfsréttindi að námi loknu kunna oft að vera ákvörðunarástæða fyrir vali hans á námsbraut. Þá kann ákvörðun um að hefja nám oft að hafa í för með sér veruleg útgjöld og tekjumissi fyrir einstaklinginn. Rangar eða ófullnægjandi upplýsingar, m.a. um þau réttindi sem námi fylgja, eru því til þess fallnar að valda verulegri röskun á hagsmunum hans.

Ég minni á það sem áður sagði um fyrirsvar og ábyrgð mennta- og menningarmálaráðuneytisins að því er varðar fræðslumál almennt, sbr. nú 2. tölul. 5. gr. forsetaúrskurðar nr. 71/2013, um skiptingu stjórnarmálaefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands. Í samræmi við það fer ráðuneytið með framkvæmd laga nr. 87/2008. Það var því á ábyrgð ráðuneytisins að sú umfangsmikla breyting sem átti sér stað við gildistöku laganna og snerti réttindi fjölmenns hóps væri undirbúin með fullnægjandi hætti. Jafnframt var það á ábyrgð ráðuneytisins að fylgja því eftir gagnvart þeim sem sinna kennslu í þessu námi að upplýsingagjöf til nemenda væri fullnægjandi og í samræmi við afstöðu ráðuneytisins sem er það stjórnvald sem veitir starfsréttindin samkvæmt lögum nr. 87/2008.

Með hliðsjón af framangreindu tel ég rétt að vekja athygli ráðuneytisins á þessu máli og koma þeirri ábendingu á framfæri að þess verði betur gætt að upplýsingagjöf til borgaranna, bæði af hálfu ráðuneytisins og þeirra menntastofnana sem starfa á málefnasviði þess, gefi á hverjum tíma rétta mynd af því hvernig þær námsleiðir sem eru í boði hverju sinni falla að skilgreiningum sem koma fram í lögum, þ. á m. lagaskilyrðum fyrir veitingu starfsréttinda sem nám getur orðið grundvöllur fyrir, til þess að borgararnir geti gert sér ljóst hver réttarstaða þeirra er meðan á námi stendur og hvaða réttinda þeir geti vænst að því loknu. Samræmd upplýsingagjöf um þessi atriði er ekki síst mikilvæg eftir því sem fjölbreytni í framboði á námi og námsleiðum eykst og þær eru í boði á vegum ýmissa aðila, bæði opinberra og einkaaðila.“

Umboðsmaður minnti að lokum á að hann biði enn svara vegna bréfs sem hann sendi ráðuneytinu 31. janúar 2014 og laut að tengdum atriðum.


Til baka


Flýtileiðir


Tungumál



Skipta um leturstærð