Álit og aðrar niðurstöður

Menntamál. Framhaldsskólar. Ótímabundin brottvísun. Meðalhófsregla. Leiðbeiningarskylda. Vandaðir stjórnsýsluhættir. Réttur manns til að teljast saklaus uns sekt hans er sönnuð með dómi. Málshraðaregla. Svör stjórnvalda til umboðsmanns Alþingis.
(Mál nr. 8749/2015)

A leitaði til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir ákvörðun Menntaskólans X um að vísa honum úr skólanum á vorönn 2015 og úrskurði mennta- og menningarmálaráðuneytisins þar sem sú ákvörðun var staðfest. Brottvísunin byggðist á því að A hefði orðið uppvís að því að bera hníf í skólanum og birta óviðeigandi mynd af skólasystur sinni á lokaðri Facebook-síðu. Að mati stjórnvalda var um svo alvarlega háttsemi að ræða að rétt væri að vísa honum úr skólanum út önnina.

Umboðsmaður taldi með vísan til atvika málsins, þess að A var ólögráða barn að lögum þegar þau áttu sér stað, sjónarmiða um eðli brotanna, lögbundins réttar nemenda til skólagöngu í framhaldsskóla allt til 18 ára aldurs, hlutverks og markmiða framhaldsskólamenntunar sem og eðlis úrræða til að takast á við hegðunarvanda nemanda að ákvörðun X um að vísa A ótímabundið úr skólanum hefði ekki verið í samræmi við meðalhófsreglur stjórnsýslulaga og laga um framhaldsskóla. Umboðsmaður taldi því að úrskurður ráðuneytisins þar sem ákvörðun skólans var staðfest hefði ekki verið í samræmi við lög.

Jafnframt var talið að þær leiðbeiningar sem A voru veittar af hálfu ráðuneytisins um að bíða með að sækja um skólavist á ný á meðan málið væri til meðferðar hjá ráðuneytinu hefðu ekki verið í samræmi við lög. Þá taldi umboðsmaður að sá þáttur í meðferð málsins sem laut að því að útvega A skólavist að nýju hefði ekki verið í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti.

Þá var það álit umboðsmanns að tiltekið orðalag sem viðhaft var í umsögn lögmanns Menntaskólans X um stjórnsýslukæru A, sem gerð var fyrir hönd framhaldsskólans, hefði ekki samrýmst ákvæði stjórnarskrárinnar og mannréttindasáttmála Evrópu um að hver sá sem borinn væri sökum um refsiverða háttsemi skuli talinn saklaus þar til sekt hans hefur verið sönnuð. Umboðsmaður taldi að ráðuneytinu hefði borið, á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda sinna, að koma á framfæri ábendingum til Menntaskólans X um orðalag í umsögn lögmannsins sem sett var fram í nafni skólans.

Loks var talið að málsmeðferð ráðuneytisins á stjórnsýslukæru A hefði ekki verið í samræmi við málshraðareglu stjórnsýslulaga og jafnframt taldi hann að sá dráttur sem varð á svörum ráðuneytisins við bréfi hans hefði ekki samrýmst lögum.

Þeim tilmælum var beint til ráðuneytisins að leitað yrði leiða til að rétta hlut A. Þá var mælst til þess að ráðuneytið gerði ráðstafanir til að tryggja að nemendur, yngri en 18 ára, sem vísað væri ótímabundið úr framhaldsskóla, fengju skólavist að nýju og tæki til skoðunar hvort tilefni væri til að móta verklag og áætlun til að fyrirbyggja og bregðast við málum af því tagi sem um ræddi í álitinu og upp kæmu í framhaldsskólum. Loks var því beint til ráðuneytisins að það tæki framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem fram kæmu í álitinu.


I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 29. desember 2015 leitaði A til umboðsmanns Alþingis og kvartaði meðal annars yfir ákvörðun Menntaskólans X að vísa honum úr skólanum á vorönn 2015 og úrskurði mennta- og menningarmálaráðuneytisins 16. desember 2015 þar sem sú ákvörðun skólans var staðfest. Brottvísunin byggðist á því að A hefði orðið uppvís að því að bera hníf í skólanum og birta óviðeigandi mynd af skólasystur sinni á lokaðri Facebook-síðu. Að mati stjórnvalda var um svo alvarlega háttsemi að ræða að ekki þótti tilefni til að áminna A áður en ákvörðunin var tekin heldur talið rétt að vísa honum úr skólanum út önnina.

Í kvörtuninni er bent á að þegar X vísaði A úr skólanum hafi hann verið 16 ára gamall. Með brottvísun hans úr skólanum, án þess að honum hafi verið tryggð skólavist annars staðar, hafi verið brotið gegn rétti hans til náms samkvæmt 2. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. einnig b-lið 1. mgr. 28. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, sbr. lög nr. 19/2013. Ákvörðunin hafi einnig brotið gegn lögum nr. 92/2008, um framhaldsskóla, einkum 3. og 4. mgr. 33. gr. a. þar sem ekki hafi fyrst verið gripið til þeirra ráðstafana sem þar eru nefndar áður en honum var vísað úr skólanum. Hægt hefði verið að beita vægari úrræðum eins og tiltali eða tímabundinni brottvísun. Enn fremur er í kvörtuninni meðal annars vísað til þess að ákvörðunin hafi ekki verið í samræmi við rannsóknarreglu 10. gr., jafnræðisreglu 11. gr., meðalhófsreglu 12. gr. og andmælareglu 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá hafi rökstuðningur fyrir ákvörðuninni verið ófullnægjandi, sbr. 21. gr. stjórnsýslulaga.

Hinn 1. september sl. var undirritaður settur í embætti umboðsmanns Alþingis á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, og hefur farið með mál þetta frá þeim tíma.

Eftir að hafa farið yfir gögn málsins hef ég ákveðið að afmarka athugun mína í áliti þessu með eftirfarandi hætti. Í fyrsta lagi hvort ákvörðun um brottvísun A úr skólanum á vorönn 2015 frá 10. febrúar 2015 hafi verið í samræmi við meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga, sbr. einnig 33. gr. a. laga nr. 92/2008. Í öðru lagi hvernig staðið var að leiðbeiningum til A um mögulega endurkomu í nám og útvegun stjórnvalda á skólavist handa honum í öðrum skóla. Í þriðja lagi hvort framsetning og orðalag í umsögn skólans til ráðuneytisins 20. mars 2015 í tilefni af stjórnsýslukæru A hafi samrýmst fyrirmælum 2. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar og 2. mgr. 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Í fjórða lagi hvort meðferð ráðuneytisins á stjórnsýslukæru A hafi samrýmst málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga og loks í fimmta lagi hvort sá dráttur sem varð á því að ráðuneytið svaraði fyrirspurnarbréfi umboðsmanns Alþingis hafi verið í samræmi við lög nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 29. desember 2017.

II Málavextir

1 Aðdragandi brottvísunarinnar

A hóf nám við X um áramótin 2014-2015, þ.e. í byrjun vorannar 2015, þá 16 ára gamall. Í kvörtun hans kom fram að stuttu síðar hefði honum verið boðið að vera með í lokuðum hópi karlkyns nemenda skólans á Facebook. Að sögn A hefði hann verið eini meðlimur hópsins sem var yngri en 18 ára. Innan hópsins hefði verið dreift óviðurkvæmilegu efni á lokaðri Facebook-síðu sem bar heitið [...], þar með talið af nöktum stúlkum. A hefði sett inn eina mynd á síðuna af stúlku sem var nemandi við skólann „sem ekki var nakin og ekki sást í andlitið á“, eins og sagði í kvörtuninni. Stúlkan hefði ekki þekkst á myndinni að hans sögn. Fram kom í kvörtuninni að hann hefði tekið myndina út klukkutíma síðar þar sem hann hefði ekki talið rétt að birta slíka mynd.

Í kvörtuninni kom enn fremur fram að A hefði verið kallaður á fund í skólanum 27. janúar 2015 þar sem lögreglan hefði verið viðstödd. Þar hefði hann verið spurður hvort hann væri meðlimur í tilteknum Facebook-hópi nemenda skólans sem hann kveðst hafa játað. Þá hefði hann verið spurður hvort hann væri með hníf á sér sem hann hefði einnig játað og sýnt ávaxtahníf sem hann hafði í fórum sínum. Skýrslutöku hefði síðan verið haldið áfram á lögreglustöð sama dag og hefði hann farið heim að henni lokinni.

Meðal gagna málsins er afrit af samantekt á hljóðrituðum framburði A hjá lögreglu. [...]Í skýrslutökunni var A spurður út í hnífinn. Svaraði hann því til að hann hefði verið með hann á sér frá því um sumarið þegar hann var að veiða og væri einhverra hluta vegna enn með hann. Um væri að ræða matarhníf og hann hefði notað hann sem slíkan. A neitaði því alfarið við skýrslutöku að hafa ógnað samnemendum með hnífnum eða yfirleitt sýnt þeim hann. Aðspurður hefði hann sagst afsala sér hnífnum til eyðingar. Aðspurður um Facebook-hópinn kom fram að um væri að ræða [...] stráka sem hefðu deilt alls kyns efni eins og bíóferðum, hvert ætti að fara á djammið o.s.frv. [...] Fram kom að A hefði opnað síðuna fyrir lögreglu og farið yfir myndir og myndskeið. Þá var farið yfir síma hans og fartölvu en engar myndir hefðu fundist í þessum tækjum. A kvaðst í skýrslutökunni hafa eytt umræddri mynd af stúlkunni.

2 Fyrri ákvörðun X um brottvísun og afturköllun hennar

Með bréfi 29. janúar 2015 var A tilkynnt af skólameistara og aðstoðarskólameistara X um þá ákvörðun að vísa honum fyrirvaralaust úr skólanum eftir þriggja vikna skólavist. Í bréfinu sagði:

„Ákvörðunin er tekin í kjölfar þess að þú varst uppvís að því að bera hníf í skólanum. Einnig að hafa brotið gegn skólasystur þinni með því að setja óviðeigandi mynd af henni á facebook.

Málin voru upplýst í viðurvist lögreglu og hefur lögregla tekið við þeim.“

Foreldrum A var afhent bréfið á fundi hjá skólameistara X sama dag en samkvæmt gögnum málsins hafði aðstoðarskólameistari rætt málið við móður A daginn áður. Með tölvubréfi 30. janúar 2015 upplýsti lögmaður A skólastjórnendur X um að málið hefði verið tilkynnt til mennta- og menningarmálaráðuneytisins og umboðsmanns barna. Þá var í bréfinu óskað eftir fundi um málið hið fyrsta.

Með bréfi 2. febrúar 2015 var ákvörðun X um brottvísun A úr skólanum kærð til mennta- og menningarmálaráðuneytisins þar sem þess var krafist að hún yrði felld úr gildi svo A gæti hafið nám að nýju í skólanum og til vara að honum yrði útveguð skólavist í öðrum framhaldsskóla. Samdægurs tilkynnti skólameistari X lögmanni A með bréfi að ákveðið hefði verið að afturkalla ákvörðun um að vísa honum fyrirvaralaust úr skólanum, sbr. 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í bréfinu sagði:

„Málavextir horfa svo við stjórnendum skólans. Skólanum barst tilkynning frá móður samnemanda um að umræddur nemandi væri með hníf í skólanum. Haft var samband við lögreglu samdægurs þ.e. mánudaginn 26. janúar. [...] Daginn eftir barst námsráðgjafa skólans tilkynning um [...] að tveir piltar hefðu birt [...] mynd [af stúlku í skólanum] fáklæddri á facebooksíðu sem bæri nafnið [...]. Annar drengurinn, var sá nemandi sem mál þetta varðar. Sá drengur mun hafa birt mynd af stúlkunni nakinni án hennar leyfis.

Þriðjudaginn 27. janúar náði aðstoðarskólameistari sambandi við lögreglumann sem honum hafði verið bent á að ræða við. Lögreglumaðurinn ákvað að mæta í skólann við annan mann til að athuga málið og ræða við nemandann. [...]Þegar á hann var gengið játaði hann að vera með hníf og afhenti hann lögreglu. Um var að ræða eins konar eldhúshníf. Þá játaði hann einnig að hafa sett myndina af stúlkunni inn á umrædda síðu án hennar heimildar.

[...]

Eðlilegar og trúverðugar skýringar hafa ekki verið gefnar á vopnaburði nemandans. Atvikið er því litið mjög alvarlegum augum vegna öryggis starfsmanna og annarra nemenda skólans. Þá kann háttsemin jafnframt að vera brot á vopnalögum, sbr. t.d. 1. mgr. 30. gr. laganna.

Auk framangreinds liggur fyrir að nemandinn birti óviðeigandi mynd, nektarmynd, af samnemanda sínum á facebooksíðu sem opin er tilteknum hópi, án hennar samþykkis. Með þeirri framkomu/háttsemi hafi nemandi brotið með alvarlegum hætti gegn friðhelgi og æru samnemanda og mögulega brotið gegn ákvæðum í XXII. (Kynferðisbrot) eða XXV. (Ærumeiðingar og brot gegn friðhelgi einkalífs) kafla almennra hegningarlaga.“

Í bréfinu kom enn fremur fram að í ljósi alvarleika málsins og háttsemi nemandans væri málið enn til skoðunar, meðal annars hvort víkja ætti A varanlega úr skólanum. Slík brottvikning gilti fyrir þá önn sem nú væri hafin en nemandinn gæti sótt um skólavist síðar. Áður en ákvörðun yrði tekin í málinu yrði nemandanum veitt tækifæri til að tjá sig um málið. Í kjölfarið yrði málið lagt fyrir skólaráð til endanlegrar afgreiðslu. A yrði vikið úr skólanum á meðan málið væri til skoðunar vegna alvarleika brota hans og af tillitssemi við samnemanda hans sem varð fyrir myndbirtingunni, sbr. 4. mgr. 33. gr. a. laga nr. 92/2008, um framhaldsskóla. Hefði nemandinn athugasemd við þá ákvörðun væri velkomið að skila inn andmælum vegna hennar og yrði ákvörðunin þá tekin til endurskoðunar gæfu andmælin tilefni til. Loks var í bréfinu tekið fram að skólastjórnendur teldu ekki tilefni til að funda um málið að svo stöddu. Til skoðunar gæti komið að funda um málið á ný þegar andmæli lægju fyrir.

Með bréfi 4. febrúar 2015 kom lögmaður A á framfæri athugasemdum við X. Þar kom meðal annars fram að A hefði frá upphafi sýnt fyllstu samvinnu og leitast við að leysa málið eins hratt og unnt væri. Hann hefði játað fúslega meint brot fyrir skólayfirvöldum og aftur fyrir lögreglu. A hefði gengið með lítinn ávaxtahníf á sér síðan um sumarið. Það hefði ekki verið meðvituð ákvörðun og hann liti ekki á hnífinn sem vopn heldur mataráhald. Hann hefði á engum tímapunkti ógnað með hnífnum eða beint honum að samnemendum sínum, starfsfólki skólans eða öðrum. Hnífurinn væri hættulítill og langt frá því að vera vopn í skilningi vopnalaga nr. 16/1998. Hann viðurkenndi þó fúslega að það hefði verið vanhugsað að hafa hnífinn meðferðis í skólann og myndi slíkt ekki gerast aftur. Þá hefði hann afhent lögreglu hnífinn. Það væri rangt að A hefði sett nektarmynd af skólasystur sinni inn á umrædda Facebook-síðu. Hann hefði sett inn mynd af stúlku sem hefði verið klædd í nærbuxur og haldið fyrir brjóst sín. Hann hefði máð út andlit hennar svo ekki mætti þekkja hana af myndinni. Innan við tveimur klukkustundum síðar hefði hann tekið myndina út og eytt henni. Hann hefði ekki gert sér grein fyrir afleiðingum þess að birta mynd af þessu tagi. Hann skammaðist sín fyrir birtingu myndarinnar og myndi biðja stúlkuna afsökunar. Hópnum á Facebook hefði verið eytt og myndi hann varast þátttöku í þvíumlíku aftur.

3 Síðari ákvörðun X um brottvísun

Hinn 9. febrúar 2015 var haldinn fundur í skólaráði þar sem fram kom að málið væri litið alvarlegum augum og að skólaráð hefði lagt einróma til að A yrði vikið úr skólanum að minnsta kosti út skólaárið.

Með bréfi 10. febrúar 2015 tók X nýja ákvörðun í málinu þar sem A var vísað úr skólanum á vorönn 2015. Í ákvörðuninni voru samskipti skólans og A vegna málsins rakin og vísað í skýrslutöku af honum hjá lögreglu. Í niðurstöðu ákvörðunarinnar var vísað til 2. málsl. 1. mgr. 33. gr., 1.-3. mgr. 33. gr. a. og 1. og 3. mgr. 33. gr. b. laga nr. 92/2008, um framhaldsskóla. Þá var vísað til 2., 4. og 7. töluliðar skólareglna X og almenns hluta skólanámsskrár skólans frá júní 2007 um meðferð mála. Þá sagði:

„Í málinu liggur fyrir að umræddur nemandi var með hníf í fórum sínum í skólanum eins og hann sjálfur viðurkenndi og staðfest var þegar hann afhenti lögreglu hnífinn, [...].

[...]

Með vísan til skýringa nemandans sjálfs liggur fyrir að hann hefur borið umræddan hníf frá í sumar og nýtt hann a.m.k. annað tveggja til að skera af sprautum fyrir tóbak eða sem matarhníf. Fullyrðing nemandans um að hnífaburðurinn hafi verið ómeðvitaður stangast á við skýringar nemandans sjálfs og foreldra hans um notkun hnífsins. [...] Ljóst er því að nemandinn mætti með hnífinn í skólann vitandi vits. Samkvæmt 30. gr. vopnalaga er vopnaburður á almannafæri bannaður. Þó er tekið fram að heimilt sé að bera á sér bitvopn þar sem eðlilegt og sjálfsagt getur talist, svo sem við vinnu eða veiðar eða í öðrum tilvikum þegar engin hætta er því samfara. Ljóst er að hnífaburður nemandans getur í ljósi framangreinds lagaákvæðis hvorki talist eðlilegur né sjálfsagður. Engar reglur eru um hnífa eða önnur vopn í skólareglum eða lögum um framhaldsskóla. Í 33. gr. laga um framhaldsskóla kemur þó fram að framhaldsskóli skuli í hvívetna haga störfum sínum þannig að nemendur finni til öryggis og njóti hæfileika sinna.

Óháð því hvort tilkynning sú sem skólayfirvöld fengu, um að nemandinn hafi ógnað öðrum nemendum með hnífnum, á við rök að styðjast eða ekki, er a.m.k. ljóst að hnífaburðurinn hafði skapað ótta hjá a.m.k. einum nemanda. Þá skapar slíkur hnífaburður, þar sem svo mörg ungmenni eru saman komin, óviðunandi hættu og er að líkum andstæður ákvæðum vopnalaga. Það er afstaða forsvarsmanna Menntaskólans [X] að með því að bera umræddan hníf hafi nemandinn sýnt af sér háttsemi sem raskaði öryggi annarra nemenda og kann að auki að vera brot á vopnalögum.“

Því næst var vikið að myndbirtingunni á lokaðri Facebook-síðu tiltekins hóps innan skólans þar sem sagði:

„Nemandinn hefur viðurkennt að hafa, án samþykkis hlutaðeigandi, birt mynd af samnemanda sínum „hálfnöktum“ á lokuðum Facebook hóp [...] drengja í skólanum sem bar heitið [...]. Hann hafi þó tekið myndina fljótt út aftur. [...]

Það er mat forsvarsmanna [X] að með háttsemi sinni gagnvart samnemanda sínum hafi nemandinn sýnt af sér ósæmilega hegðun í andstöðu við framangreindan 4. lið í skólareglum skólans. Sú háttsemi sé jafnframt í andstöðu við 2. mgr. 33. gr. a. í lögum um framhaldsskóla þ.e. að fylgja skólareglum og fylgja almennum umgengnisreglum í samskiptum við starfsfólk og samnemendur. Með þeirri framkomu/háttsemi hafi nemandi brotið með alvarlegum hætti gegn friðhelgi og æru samnemanda og mögulega brotið gegn ákvæðum í XXII. (Kynferðisbrot) eða XXV. (Ærumeiðingar og brot gegn friðhelgi einkalífs) kafla almennra hegningarlaga. Til viðbótar hafi nemandinn einnig brotið gegn 2. lið skólareglnanna en þar kemur fram að sýna beri háttvísi og prúðmennsku allsstaðar þar sem komið er fram í nafni skólans. Í því sambandi er bent á að umræddur Facebook hópur bar nafn skólans.“

Að lokum sagði í bréfinu:

„Stjórnendur [X] telja hvora háttsemina fyrir sig mjög alvarlega eina og sér. Annars vegar sé um að ræða háttsemi sem ógnaði öryggi annarra nemenda og skapaði óöryggi a.m.k. hjá einum nemanda. Slíkir atburðir/háttsemi spyrjist hratt út í nemendahópnum og geti valdið óróleika, óöryggi og hræðslu. Hins vegar sé um að ræða háttsemi sem beindist að friðhelgi einkalífs, æru og mögulega kynfrelsi samnemanda. Afleiðingar af slíkri myndbirtingu geti verið mjög alvarlegar fyrir þann sem í lendir.

[...]

Með vísan til framangreinds og í ljósi þess að um sé að ræða mjög alvarlega og vanhugsaða háttsemi í báðum málunum, og þrátt fyrir þá jákvæðu iðrun sem fram kemur í andmælum, sé háttsemin svo alvarleg að ekki sé tilefni til að áminna nemandann áður en tekin er ákvörðun um að víkja nemandanum úr skólanum þessa önn, svo sem skólareglur geri ráð fyrir. Í því sambandi er m.a. bent á að hvorutveggja háttsemin kann að vera refsiverð.“

Með bréfi 11. febrúar 2015 óskaði lögmaður A eftir áliti umboðsmanns barna á brottvísun hans úr X. Í svarbréfi umboðsmanns barna 25. febrúar 2015 var komið á framfæri tilteknum sjónarmiðum vegna málsins.

4 Meðferð málsins hjá mennta- og menningarmálaráðuneytinu

Með bréfi 12. febrúar 2015 kærði lögmaður A ákvarðanir skólastjórnenda X 2. febrúar 2015 um afturköllun upphaflegrar ákvörðunar um brottvikningu A úr skólanum og endanlega ákvörðun um brottvikningu 10. febrúar 2015 til mennta- og menningarmálaráðuneytisins. Þar var þess krafist að ákvarðanir skólans yrðu felldar úr gildi og að A yrði útvegað pláss í framhaldsskóla frá og með næsta hausti.

Í úrskurði ráðuneytisins 16. desember 2015 var staðfest sú ákvörðun X frá 10. febrúar 2015 að vísa A úr skólanum á vorönn 2015. Í úrskurðinum sagði meðal annars:

„Í máli þessu liggur fyrir að kærandi gekk um með hníf á sér þar sem hann stundaði nám við Menntaskólann [X]. Þá liggur fyrir að kærandi birti mynd af skólasystur sinni á nærbuxum einum fata á fésbókarsíðu sem mun hafa verið kölluð [...] og meðlimir síðunnar [...] talsins. Er deilt um það af hálfu málsaðila hvort um hafi verið að ræða nektarmynd [...]. Að mati ráðuneytisins hefur það atriði þó ekki úrslitaþýðingu í þessu samhengi þar sem ekki verður um það deilt að kærandi deildi með hópi manna á netinu óviðurkvæmilegri mynd af skólasystur sinni, sem honum mátti vera ljóst að væri særandi fyrir stúlkuna. Kærandi mun hafa verið meðlimur í fyrrnefndum lokuðum hópi karlkyns nemenda skólans á fésbókarsíðu þessari [...] Liggur fyrir að myndbirting þessi var án samþykkis umræddrar stúlku og kveðst kærandi hafa tekið myndina út aftur stuttu síðar. Skólastjórnendum barst vitneskja um þessa háttsemi kæranda daginn eftir að þeim varð kunnugt um hnífaburð hans í skólanum, sem og að stúlkan væri í nokkru uppnámi af þessum sökum. Vegna alvarleika málsins var haft samband við lögreglu og þann 27. janúar 2015 hafi aðstoðarskólameistari náð í kæranda í tíma og lögregla rætt við hann.“

Því næst var fjallað um samskipti X og foreldra A og fyrri ákvörðun skólans 29. janúar 2015 að víkja A fyrirvaralaust úr skólanum sem síðan var afturkölluð með bréfi 2. febrúar 2015. Um leið hefði verið tekin ákvörðun um að vísa honum tímabundið úr skólanum. Þá hefði A verið veitt tækifæri til að tjá sig um mögulega brottvísun og um hina tímabundnu brottvísun sérstaklega. [...] Ákvörðun X frá 29. janúar 2015 hefði verið afturkölluð á grundvelli 25. gr. stjórnsýslulaga og væri því ekki til frekari umfjöllunar. Því næst var fjallað um síðari ákvörðun X 10. febrúar 2015 að víkja A úr skólanum á vorönn 2015. Síðan sagði:

„Í framhaldsskólalögum nr. 92/2008, með síðari breytingum, og reglugerðum settum með stoð í þeim lögum, er nánar kveðið á um rétt nemenda til skólavistar og lögmætar takmarkanir á þeim rétti, m.a. með tilliti til hegðunar nemenda og hagsmuna samnemenda. Þegar Menntaskólinn [X] tók endanlega ákvörðun í máli kæranda hafði lögreglan verið kölluð til vegna [...] mála hans í skólanum. Kærandi hafði verið færður til skýrslutöku og játað bæði hnífaburð í skólanum og [...] myndbirtingu af skólasystur sinni. Þá höfðu skólastjórnendur rætt við foreldra kæranda af þessu tilefni. Verður því ekki fallist á þær fullyrðingar kæranda að rannsóknarregla stjórnsýslulaganna og andmælaréttur kæranda hafi verið virt að vettugi við meðferð máls hans af hálfu skólastjórnenda skólans.“

Í úrskurðinum var síðan meðal annars gerð grein fyrir ákvæðum 33. gr., 33. gr. a. og 33. gr. b. laga nr. 92/2008, 2. og 4. töluliðar skólareglna X, sem voru í gildi á þeim tíma þegar ákvörðun skólans var tekin, og skólanámskrá skólans þar sem meðal annars kom fram að veita skyldi nemendum skriflega áminningu áður en til refsingar kæmi nema brotið væri þess eðlis að því yrði ekki við komið, svo sem brot á almennum hegningarlögum. Þá sagði:

„Kærandi hefur mótmælt lýsingu skólastjórnenda á því hvernig þeim barst vitneskja um hnífaburð hans í skólanum. Að mati ráðuneytisins hefur sá ágreiningur ekki þýðingu í máli þessu þar sem hnífaburður kæranda í skólanum telst alvarleg háttsemi ein og sér og til þess fallin að raska ró og öryggistilfinningu samnemenda hans. Gat umrædd háttsemi þannig ekki talist í samræmi við almennar umgengnisreglur né heldur til þess fallin að stuðla að og viðhalda góðum starfsanda og jákvæðum skólabrag. Þá verður ekki fallist á þá skýringu kæranda að hann hafi ekki verið meðvitaður um að hnífurinn var í vasa hans í ljósi þess að fyrir liggur að kærandi notaði umræddan hníf með meðvituðum hætti í skólanum.“

Þá var vikið að myndbirtingunni með eftirfarandi hætti:

„Hvað varðar myndbirtingu kæranda af skólasystur hans á fésbókarsíðunni [...] og þátttöku hans í þeim hópi, þá verður ekki fallist á það sjónarmið kæranda að hann hafi enga ábyrgð borið á umræddum hópi og lítur ráðuneytið svo á að kærandi hafi, eins og aðrir meðlimir hópsins, borið ábyrgð á honum með þátttöku sinni þar. Þrátt fyrir það að kærandi hafi að eigin sögn tekið fyrrnefnda mynd af skólasystur sinni út af netinu skömmu síðar verður ekki horft fram hjá því að hann mátti gera sér grein fyrir því að myndbirtingin var særandi fyrir þá stúlku sem fyrir henni varð og með henni hafi kærandi ekki fylgt almennum umgengnisreglum. Þá hafi þessi háttsemi kæranda verið ósæmileg og til þess fallin að raska andlegu og félagslegu öryggi stúlkunnar. Þá hafi kærandi með þessu ekki sýnt samnemanda sínum þá virðingu og kurteisi sem honum bar samkvæmt fyrrgreindum ákvæðum laga um framhaldsskóla og skólareglum skólans. Telst myndbirting þessi því ekki í samræmi við áður tilvitnuð ákvæði laganna og skólareglur skólans og er tekið undir það með skólanum að heiti hópsins gefi vísbendingu um að þar sé átt við nafn skólans. Með myndbirtingunni á netinu gafst öðrum jafnframt kostur á að hlaða myndinni niður og birta síðar og verður því tekið undir það með skólanum að afleiðingarnar af þessari háttsemi kæranda kunna að vera ófyrirsjáanlegar fyrir umrædda stúlku.“

Að lokum sagði í úrskurðinum:

„Að mati ráðuneytisins var framangreind háttsemi kæranda, bæði hvað hnífaburðinn og myndbirtinguna varðar, alvarlegs eðlis og andstæð framangreindum lagaákvæðum og þeim áherslum sem liggja þeim til grundvallar, sem og ákvæðum skólareglna skólans. Telst því ekki ástæða til að gera athugasemd við þá afstöðu skólastjórnenda skólans að háttsemi kæranda hafi verið svo alvarleg að ekki væri tilefni til að áminna hann áður en ákvörðun um brottvísunina væri tekin. Var skólanum jafnframt skylt að taka réttmætt tillit til hagsmuna samnemenda að þessu leyti, eins og mælt væri fyrir um í framangreindum ákvæðum framhaldsskólalaga og skólareglum skólans. Verður því ekki litið svo á að meðalhófsregla stjórnsýslulaganna hafi verið brotin við töku hinnar kærðu ákvörðunar.

Hvað varðar þá kröfu kæranda að honum verði útveguð skólavist í öðrum framhaldsskóla, þá þykir rétt að taka það fram að það mun þegar hafa verið gert með aðkomu til þess bærs stjórnvalds, en sú krafa fellur ekki undir lögsögu ráðuneytisins og ber því að vísa henni frá í úrskurði þessum.

Með hliðsjón af öllu framansögðu verður að telja að hin kærða ákvörðun byggi á lögmætum og málefnalegum sjónarmiðum og því ber að staðfesta hana.“

III Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda

Gögn málsins bárust umboðsmanni Alþingis með bréfi mennta- og menningarmálaráðuneytisins 9. febrúar 2016 samkvæmt beiðni þar um. Með bréfi 12. maí 2016 óskaði umboðsmaður eftir því að ráðuneytið veitti upplýsingar og skýringar á tilteknum atriðum. Svar barst frá ráðuneytinu með bréfi 30. nóvember 2016. Ég tel aðeins þörf á að rekja efni þeirra samskipta að því leyti sem þau hafa þýðingu fyrir athugun mína á málinu.

Í bréfi sínu óskaði umboðsmaður eftir viðhorfi ráðuneytisins til þess hvort og þá hvernig ákvörðun um að vísa A úr skóla á vorönn 2015 hefði samrýmst meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga í ljósi þess að önnur vægari úrræði kynnu að hafa verið fyrir hendi, til að mynda á grundvelli skólareglna X og 3. mgr. 33. gr. a. laga nr. 92/2008.

Í svarbréfi ráðuneytisins sagði að úrskurður þess hefði byggst á því að fallist hefði verið á það mat X að háttsemi A hefði, bæði hvað varðar hnífaburðinn og myndbirtinguna, verið svo alvarleg að ekki hefði verið tilefni til að áminna hann áður en ákvörðun um brottvísun hefði verið tekin. Mætti sérstaklega vísa til þess viðhorfs ráðuneytisins sem fram hefði komið í úrskurðinum að skólanum hefði við mat sitt verið skylt að taka einnig réttmætt tillit til hagsmuna samnemenda. Um rökstuðning fyrir alvarleika brots A gagnvart skólasystur sinni vísist til fyrri umfjöllunar um að dómstólar hefðu í sambærilegum málum heimfært slíka háttsemi undir 209. gr. almennra hegningarlaga og dæmt fangelsisrefsingu fyrir. Samkvæmt 4. mgr. 33. gr. b. í lögum um framhaldsskóla hefði skólanum borið að bregðast við þar sem um hefði verið að ræða ætlað brot gegn blygðunarsemi stúlku sem hefði verið nemandi við skólann. Þá hefði umrædd háttsemi A getað fallið undir svonefnt hefndarklám og var í því sambandi vísað til skilgreiningar á hugtakinu í lagafrumvarpi um breytingu á almennum hegningarlögum, sem flutt hefði verið á 145. löggjafarþingi 2015-2016. Að láta hefndarklám viðgangast innan framhaldsskóla væri í andstöðu við þær áherslur löggjafans sem lægju að baki 4. mgr. 33. gr. b. laga um framhaldsskóla um að fyrirbyggja að ofbeldi eigi sér stað í skólastarfi, þar á meðal kynferðislegt. Um afleiðingar brots A gagnvart skólasystur sinni lægju fyrir þær upplýsingar frá X að [...]

Í bréfi umboðsmanns var vísað til þess að af gögnum málsins yrði ráðið að ráðuneytið hefði veitt forsvarsmönnum A þær upplýsingar að hann gæti ekki sótt um skólavist í framhaldsskóla á ný fyrr en niðurstaða fengist í málið af hálfu ráðuneytisins, þ.e. á meðan málið væri þar til meðferðar. Starfsmaður Menntamálastofnunar hefði meðal annars sent ráðuneytinu tölvubréf af þessu tilefni 22. júlí 2015 vegna fyrirspurna foreldra A þar sem bent hefði verið á að aðeins væri rúmur mánuður í að haustönn framhaldsskólanna hæfist. Í bréfinu hefði komið fram að litið hefði verið svo á, í ljósi ráðlegginga ráðuneytisins til A og foreldra hans, að ráðuneytið ætlaði að sjá um skólavist fyrir hann þar sem hann væri á fræðsluskyldualdri, þ.e. ef mál hans færi ekki á þá leið að hann yrði gerður „burtrækur úr skólakerfinu“. Bent hefði verið á að umsóknarfrestur væri löngu liðinn og því gæti hann ekki sótt um á hefðbundinn hátt. Í svari ráðuneytisins sama dag hefði komið fram að málið væri enn til meðferðar hjá ráðuneytinu [...]. Af þessu tilefni óskaði umboðsmaður eftir því að ráðuneytið upplýsti á hvaða lagagrundvelli þær leiðbeiningar hefðu verið gefnar, eða sú ákvörðun tekin, að A gæti ekki sótt um skólavist í framhaldsskóla á meðan málið væri til meðferðar hjá ráðuneytinu. Hefði umboðsmaður þá meðal annars í huga að ákvörðun X hefði eingöngu lotið að brottvísun á vorönn 2015.

Í svarbréfi ráðuneytisins sagði að það hefði ekki komið fram í tölvubréfinu að ráðuneytið hefði veitt þær upplýsingar að A gæti ekki sótt um skólavist í framhaldsskóla á ný fyrr en niðurstaða fengist í málið heldur að honum hefði verið ráðlagt að bíða með að sækja um þar til niðurstaða lægi fyrir. Það væri því ekki rétt að þær leiðbeiningar hefðu verið gefnar, eða sú ákvörðun tekin, að A gæti ekki sótt um skólavist í framhaldsskóla á meðan málið væri til meðferðar hjá ráðuneytinu.

Í bréfi sínu gerði umboðsmaður grein fyrir því að af gögnum málsins og upplýsingum frá lögmanni A yrði ráðið að það hefði verið erfiðleikum bundið fyrir hann að sækja um skólavist eftir að málið kom upp og jafnframt ljóst að ráðuneytinu væri kunnugt um þá stöðu. Með vísan til þessa óskaði umboðsmaður eftir því að ráðuneytið skýrði hvort það hefði á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda sinna talið ástæðu til að grípa til einhverra ráðstafana af þessu tilefni.

Í svarbréfi ráðuneytisins sagði að ráðuneytið hefði ekki fengið afrit af þeim upplýsingum frá lögmanni A sem vísað hefði verið til í bréfi umboðsmanns. Ráðuneytið væri því ekki í aðstöðu til að bregðast við þeim upplýsingum eða gögnum. Samræmd innritun á vorönn 2015 fyrir dagskóla í framhaldsskólum hefði staðið yfir frá 1. nóvember til 30. nóvember 2014, sbr. auglýsingu þessa efnis sem hefði verið birt á heimasíðu ráðuneytisins og innritunarvefnum menntagatt.is. Umsóknir um skólavist á vorönn 2015 sem hefðu komið fram eftir þennan tíma hefðu ekki talist gildar, sbr. 2. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 1150/2008, um innritun nemenda í framhaldsskóla. Dæmi væru um að framhaldsskólar hefðu tekið inn nemendur eftir að umsóknarfrestur væri liðinn en slíkt hefði þó aðeins verið gert allra fyrstu dagana eftir að skólastarf hæfist. Að öllu jöfnu væri lokað fyrir innritun eftir þann tíma og yrðu þeir nemendur sem ekki hefðu sótt um á réttum tíma að bíða næstu annar til að fá skólavist. Af þessum sökum hefði ekki verið raunhæft að gera ráð fyrir að A yrði veitt skólavist á vorönn 2015 enda hefði kennslu víðast hvar verið lokið og prófundirbúningur byrjaður þegar ráðuneytið hafði lokið gagnaöflun í máli hans. Ráðuneytið og síðar Menntamálastofnun hefðu séð til þess að allir nemendur sem væru á fræðsluskyldualdri og sæktu um skólavist í framhaldsskóla á innritunartíma fengu skólavist. Þá skyldi upplýst að ráðuneytið hefði hlutast til um í samráði við A og lögmann hans að fundin yrði skólavist fyrir hann í öðrum skóla haustið 2015 og hefði sú skólavist verið boðin honum.

Í bréfi sínu tók umboðsmaður fram að ekki yrði annað ráðið af gögnum málsins en að X hefði við ákvörðun sína í málinu byggt á því að A hefði brotið gegn vopnalögum. Í úrskurði ráðuneytisins hefði ekki sérstaklega verið vikið að þessari afstöðu en í niðurlagi hans kæmi fram að telja yrði „að hin kærða ákvörðun byggi á lögmætum og málefnalegum sjónarmiðum“ og því hefði borið að staðfesta hana.

Í svarbréfi ráðuneytisins sagði að í úrskurði þess hefði sérstaklega verið tekið fram að með hliðsjón af 31. gr. stjórnsýslulaga yrði einungis fjallað um málsástæður sem teldust skipta máli við úrlausn þess þó að öll framkomin sjónarmið og málsástæður hefðu verið höfð til hliðsjónar við úrlausn þess. Ráðuneytið hefði ekki tekið til umfjöllunar meint brot gegn vopnalögum í úrskurði sínum. Ráðuneytið hefði því ekki tekið neina afstöðu til þess hvort um slíkt brot hefði verið að ræða.

Þá vísaði umboðsmaður til þess í bréfi sínu að það hefði vakið athygli hans að eftir að A kærði ákvarðanir X til ráðuneytisins hefði tiltekinn lögmaður tekið við samskiptum skólans við ráðuneytið. Af því tilefni hefði verið rituð ítarleg umsögn um kæru A, á bréfsefni lögmannsstofu lögmannsins, þar sem fram kom að lögmaðurinn færi með málið fyrir hönd X og að öllum kröfum A væri hafnað. Í málinu hefði umboðsmaður meðal annars staðnæmst við tiltekna framsetningu í umsögn lögmannsins og þá með tilliti til þeirra reglna sem giltu um takmarkanir á því að handhafar opinbers valds lýstu mann sekan um refsiverðan verknað. Hér kynni því að reyna á það álitamál hver væri ábyrgð stjórnvalds á því að sérfræðingur sem það réði til þess að koma fram fyrir þess hönd viðhefði ummæli sem féllu undir þessar reglur. Af þessu tilefni óskaði umboðsmaður eftir því að ráðuneytið skýrði viðhorf sitt til þess hvort og þá með hvaða hætti orðalag í ákvörðunum X hefði að virtum atvikum málsins samrýmst þeim fyrirmælum sem fram koma í 2. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 2. mgr. 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, og þá með hliðsjón af því hvernig það ákvæði hefði verið skýrt af Mannréttindadómstóli Evrópu. Umboðsmaður óskaði jafnframt eftir því að ráðuneytið skýrði hvort það hefði á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda sinna talið ástæðu til að koma á framfæri ábendingum eða athugasemdum til skólans um framsetningu og orðalag í ákvörðunum hans í málum A. Þá óskaði umboðsmaður eftir því að ráðuneytið skýrði afstöðu sína til þess að framhaldsskóli fæli lögmanni að senda í eigin nafni athugasemdir skólans í tilefni af stjórnsýslukæru vegna ákvörðunar um brottvikningu nemanda úr skólanum. Loks óskaði umboðsmaður þess að ráðuneytið upplýsti hvort það hefði talið tilefni til að koma ábendingum á framfæri við X vegna þessara vinnubragða í ljósi atvika málsins.

Í svarbréfi ráðuneytisins kom fram að í úrskurði þess hefði engin afstaða verið tekin til sjónarmiða um hvort A hefði gerst sekur um brot gegn refsilögum. Ráðuneytið hefði því ekki talið sig hafa tilefni eða vera til þess valdbært að taka afstöðu til þess hvort tilvitnað orðalag um meint brot gegn refsilögum hefði samrýmst tilvitnuðum lagaákvæðum. Af sömu sökum hefði ráðuneytið ekki talið ástæðu til að koma á framfæri ábendingum eða athugasemdum til skólans um framsetningu og orðalag í ákvörðunum hans í máli A af þessu tilefni. Þegar kæmi að ákvörðunum sem skólameistarar tækju á grundvelli 5. mgr. 33. gr. a. laga um framhaldsskóla teldi ráðuneytið skýrt hvert hlutverk þess væri, þ.e. að vera sjálfstæður og óhlutdrægur úrskurðaraðili sem kvæði upp fullnaðarúrskurði í viðkomandi málum á stjórnsýslustigi. Ráðuneytið gætti að því eins og unnt væri að það hlutaðist ekki til um meðferð viðkomandi mála hjá hinu lægra setta stjórnvaldi. Hins vegar ræki ráðuneytið jafnframt eftir bestu vitund eftirlitsskyldur sínar með lægra settum stjórnvöldum, þar á meðal framhaldsskólum.

Í bréfi ráðuneytisins kom fram að í málinu hefði lögmaður tekið við máli A og lagt inn ítarlega kæru til ráðuneytisins á umræddri ákvörðun skólans, áður en lögmaður skólans lagði fram umsögn um kæruna fyrir hönd skólans. Þá yrði ekki séð að lögmaðurinn hefði lagt umsögnina fram í eigin nafni heldur kæmi beinlínis fram í henni að hún hefði verið lögð inn fyrir hönd skólans. Fyrir lægi að í skólanum væri takmörkuð lögfræðileg þekking til að svara lagarökum og lögfræðilegum rökstuðningi sem fram kæmi í málinu. Skólanum væri því þröngur stakkur sniðinn að koma á framfæri afstöðu sinni til efnisatriða þeirrar lagalegu röksemdarfærslu sem lögð hefði verið fram af lögmanni A. Ráðuneytið teldi því ákveðin rök fyrir því að skólinn hefði með því að ráða lögmann til að koma fram fyrir hönd skólans leitast við að tryggja að málinu væri tilhlýðilega haldið til haga fyrir báða aðila kærumálsins og þannig stuðlað að því að efnislega rétt niðurstaða fengist í málið. Ráðuneytið hefði því ekki talið tilefni til að koma ábendingum á framfæri við skólann vegna þess að hann hefði leitað aðstoðar lögmanns í málinu.

Að lokum óskaði umboðsmaður eftir því að ráðuneytið lýsti viðhorfi sínu til þess hvort og þá hvernig það teldi afgreiðslu þess á kærum A 2. og 12. febrúar 2015 samrýmast 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga um málshraða. Ljóst væri að afgreiðsla málsins hefði dregist nokkuð hjá ráðuneytinu en rúmir 10 mánuðir hefðu liðið frá því að stjórnsýslukæran var lögð fram og þar til kveðinn var upp úrskurður af hálfu ráðuneytisins.

Í svarbréfi ráðuneytisins kom fram að meðferð kærumálsins hefði dregist úr hófi. Þegar liðið hefði að hausti 2015 án þess að niðurstaða lægi fyrir hefði ráðuneytið lagt á það áherslu að fengið yrði skólapláss til að bjóða A og hefði það tekist. Niðurstaða í málinu hefði hins vegar ekki legið fyrir fyrr en 16. desember sama ár. Ráðuneytið hefði talið það afar miður og hefði beðist velvirðingar á töfunum í bréfum til aðila málsins 16. desember 2015. Rétt væri að geta þess að hluta af þeim töfum mætti rekja til þess að umboðsmaður A og fjölskyldu hans hefði komið að máli við ráðuneytið í september 2015 og óskað eftir því að úrskurður yrði ekki kveðinn upp í málinu fyrr en honum hefði gefist færi á að koma sjónarmiðum sínum um málefni A á framfæri. Nokkur tími hefði liðið áður en umboðsmaðurinn hefði verið reiðubúinn að eiga fund með ráðuneytinu til að kynna sjónarmið sín. Á fundi sem hefði verið haldinn í ráðuneytinu 2. desember 2015, að ósk umboðsmanns A, hefði hann lýst viðhorfum sínum til málsins. Auk þessa hefði samspil veikinda- og sumarorlofs, eftir að gagnaöflun frá aðilum máls lauk, og upplýsingaöflun annars staðar frá, [...], leitt til þess að meðferð málsins dróst lengur en ella. Af þessu tilefni hefði ráðuneytið tekið verkferla sína til endurskoðunar með það fyrir augum að auka hraða við meðferð kærumála og hygðist samhliða því endurskoða gæðahandbók sína þar sem fram kæmu viðmið þess um málshraða.

Athugasemdir A við svarbréf ráðuneytisins bárust umboðsmanni með bréfi 6. janúar 2017. Lögmaður A átti í frekari samskiptum við umboðsmann Alþingis 22. september og 7. desember 2017.

[...]

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Lagagrundvöllur

1.1 Réttur barna til menntunar o.fl.

Réttur barna til menntunar er meðal þeirra mannréttinda sem þeim eru tryggð í stjórnarskrá og lögum hér á landi. Samkvæmt 2. mgr. 76. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, sbr. 14. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, skal öllum tryggður í lögum réttur til almennrar menntunar og fræðslu við sitt hæfi. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að stjórnarskipunarlögum nr. 97/1995 segir að með orðalaginu „almenn menntun“ sé átt við aðra menntun en sérnám, en með síðastnefndu námi sé meðal annars átt við nám á háskólastigi og annað sérhæft framhaldsnám. (Alþt. 1994, A-deild, bls. 2110) Hefur verið talið að vernd ákvæðisins beinist því fyrst og fremst að skyldunámi og framhaldsskólanámi. Einnig er vikið að rétti til menntunar í mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Í fyrri málslið 2. gr. 1. samningsviðauka segir að engum manni skuli synjað um rétt til náms.

Fjallað er um réttindi barna í samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, sbr. lög nr. 19/2013 (hér eftir: barnasáttmálinn). Í 1. gr. sáttmálans kemur fram að með hugtakinu barn sé átt við hvern þann einstakling sem ekki hefur náð 18 ára aldri, nema hann nái fyrr lögræðisaldri samkvæmt þeim lögum sem hann lýtur. Í 1. mgr. 1. gr. lögræðislaga nr. 71/1997 segir að lögráða verði menn 18 ára. Lögráða maður sé sjálfráða og fjárráða. Í 28. gr. barnasáttmálans er fjallað um rétt barna til menntunar. Samkvæmt 2. mgr. 28. gr. skulu aðildarríkin gera allt það sem við á til að tryggja að námsaga sé haldið uppi með þeim hætti sem samrýmist mannlegri reisn barnsins og í samræmi við sáttmálann. Meðal grundvallarreglna barnasáttmálans er 3. gr. hans en þar segir meðal annars í 1. mgr. að það sem barni er fyrir bestu skuli ávallt hafa forgang þegar stjórnvöld gera ráðstafanir sem varða börn. Í 2. mgr. 3. gr. kemur síðan fram að með hliðsjón af réttindum og skyldum foreldra og lögráðamanna, eða annarra sem bera ábyrgð að lögum á börnum, skuldbindi aðildarríkin sig til að tryggja börnum þá vernd og umönnun sem velferð þeirra krefst og skulu þau í því skyni gera allar nauðsynlegar ráðstafanir, meðal annars á sviði stjórnsýslu. Í þessu sambandi minni ég einnig á 3. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar þar sem segir að börnum skuli tryggð í lögum sú vernd og umönnun sem velferð þeirra krefst.

Í samræmi við lagaáskilnaðarreglu 2. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar er fjallað um rétt barna til menntunar meðal annars í lögum nr. 92/2008, um framhaldsskóla, nánar tiltekið í VI. kafla um nemendur. Í 32. gr. laganna, sem fjallar um innritun nemenda og rétt til náms, segir eftirfarandi í 1. mgr.:

„Þeir sem lokið hafa grunnskólanámi, hafa hlotið jafngilda undirstöðumenntun eða hafa náð 16 ára aldri eiga rétt á að hefja nám í framhaldsskóla. Þeir sem rétt eiga á að hefja nám í framhaldsskóla samkvæmt málsgrein þessari eiga jafnframt rétt á því að stunda nám í framhaldsskóla til 18 ára aldurs, sbr. ákvæði 2. gr. og 33. gr.“

Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að lögunum kemur fram að samkvæmt ákvæðinu skuli allir sem náð hafi 16 ára aldri eiga rétt á að hefja nám í framhaldsskóla. Þeir skuli jafnframt eiga rétt á því að stunda nám í framhaldsskóla til 18 ára aldurs, þó að því gefnu að þeir hlýði almennum skólareglum. Með ákvæðinu sé í reynd

„tryggð fræðsluskylda fyrir alla ólögráða nemendur“. Í almennum athugasemdum kemur auk þess fram að meðal meginmarkmiða frumvarpsins sé að styrkja rétt nemenda til skólavistar meðal annars með fræðsluskyldu stjórnvalda til 18 ára aldurs. Samhliða því að réttur nemenda til náms í framhaldsskóla sé skilgreindur sé þeim jafnan ætlað að virða þær skyldur sem fylgja námsvist í framhaldsskóla, en þær lúti að skólasókn, hegðun, umgengni, námsmati, framvindu og prófreglum, að skólareglur séu virtar o.s.frv. Gert sé ráð fyrir að menntamálaráðuneytið tryggi, með samningum við framhaldsskóla, að fyrir hendi verði svigrúm til að tryggja öllum sem eftir leita og rétt eiga námsvist í framhaldsskóla. Það hafi mikið forvarnargildi að tryggja öllum börnum slíka fræðsluskyldu til 18 ára aldurs. Af frumvarpinu er jafnframt ljóst að betur þótti fara á því að innleiða fræðsluskyldu í stað þess að lengja skólaskylduna hér á landi með það í huga að byggja upp skólakerfi sem þjónaði breiðum hópi og gefa nemendum færi á að sækja sér áfram gagnlegt nám á sínum forsendum og hraða. (Alþt. 2007-2008, A-deild, bls. 1874-1875 og 1886.)

1.2 Reglur um ábyrgð og rétt nemenda í framhaldsskólum o.fl.

Í VI. kafla laga nr. 92/2008 er nánar fjallað um rétt nemenda og ábyrgð þeirra sem og skólabrag. Þannig segir í 33. gr. að allir nemendur framhaldsskóla eigi rétt á kennslu við sitt hæfi í hvetjandi námsumhverfi í viðeigandi húsnæði sem taki mið af þörfum þeirra og almennri vellíðan. Framhaldsskóli skuli í hvívetna haga störfum sínum þannig að nemendur finni til öryggis og njóti hæfileika sinna. Í 33. gr. a. og 33. gr. b. er að finna ákvæði sem bætt var við lögin árið 2012, sbr. 2. gr. breytingalaga nr. 68/2012. Meginmarkmiðið með þeim breytingum var að styrkja réttindi nemenda jafnframt því að leggja áherslu á ábyrgð þeirra á eigin námi og á framkomu sinni og samskiptum við aðra aðila í skólasamfélaginu. (Alþt. 2011-2012, 140. löggj.þ., þskj. 1617.) Í 33. gr. a. segir:

„Nemendur bera ábyrgð á eigin námi, framkomu sinni og samskiptum.

Nemendum ber að hlíta fyrirmælum kennara og starfsfólks framhaldsskóla í öllu því sem skólann varðar, fara eftir skólareglum og fylgja almennum umgengnisreglum í samskiptum við starfsfólk og samnemendur.

Ef hegðun nemanda reynist verulega áfátt ber skólanum að leita orsaka þess og reyna að ráða á því bót, m.a. með viðtölum við nemandann sjálfan og foreldra hans sé hann yngri en 18 ára.

Meðan mál skv. 3. mgr. er óútkljáð getur skólameistari vísað nemanda úr skóla um stundarsakir eða ótímabundið, enda tilkynni hann nemandanum, og foreldrum hans sé hann yngri en 18 ára, tafarlaust þá ákvörðun. Um slíka ákvörðun gilda ákvæði stjórnsýslulaga. Skólinn skal leiðbeina nemanda yngri en 18 ára, sem vísað er úr skóla ótímabundið, um mögulega endurkomu í nám óski hann þess.

Við ákvörðun skólameistara um rétt eða skyldur skv. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga, svo sem brottvísun úr skóla í fleiri en einn skóladag eða að nemanda sé meinað að sækja kennslutíma í ákveðnu fagi eða námsgrein um nokkurt skeið, skal fylgja reglum stjórnsýslulaga um málsmeðferð. Ákvörðun skólameistara er kæranleg til ráðherra. Um málskot gilda ákvæði VII. kafla stjórnsýslulaga.

Ráðherra mælir nánar fyrir um framkvæmd þessarar greinar í reglugerð.“

Í athugasemdum við frumvarp það er varð að lögum nr. 68/2012 segir að í ákvæðinu sé áréttað að um málsmeðferð í þeim tilvikum sem nemanda er vikið úr skóla skuli farið að ákvæðum stjórnsýslulaga enda varði slík ákvörðun lögbundin réttindi nemandans til skólagöngu í framhaldsskóla allt til 18 ára aldurs. Hafi nemanda sem ekki hefur náð 18 ára aldri verið vísað úr skóla ótímabundið leggur ákvæðið þær skyldur á skóla að kynna viðkomandi nemanda möguleika á endurkomu í nám. Gert sé ráð fyrir því að ráðherra setji í reglugerð nánari ákvæði um framkvæmd ákvæðisins. Því næst er í athugasemdunum vísað til álits umboðsmanns Alþingis frá 24. febrúar 1994 í máli nr. 761/1993 þar sem fram kemur að ákvarðanir um agaviðurlög og skyld úrræði geti fallið undir stjórnsýslulög þótt almennt gerði kennsla það ekki. Þegar atvik þessa máls áttu sér stað hafði reglugerð á grundvelli 6. mgr. 33. gr. a. ekki verið sett. Slík reglugerð hefur nú verið sett, sbr. reglugerð nr. 326/2016, um ábyrgð og skyldur aðila skólasamfélagsins í framhaldsskólum.

Í 33. gr. b. er fjallað um skólabrag þar sem segir meðal annars í 1. mgr. að öllum aðilum skólasamfélagsins beri að leggja sitt af mörkum til að stuðla að og viðhalda góðum starfsanda og jákvæðum skólabrag. Skólastjórnendum og kennurum beri að eiga samráð við foreldra um hegðun, líðan og samskipti barna þeirra yngri en 18 ára, sbr. 2. mgr. Ákvæði 3., 4. og 5. mgr. eru svohljóðandi:

„Hver skóli skal setja sér skólareglur og birta þær í skólanámskrá. Í reglunum skal m.a. kveðið á um hegðun og almenna umgengni, samskipti, heilbrigðar lífsvenjur, skólasókn, námsframvindu, meðferð ágreiningsmála og beitingu viðurlaga.

Framhaldsskólar skulu hafa heildstæða stefnu um það hvernig fyrirbyggja eigi að líkamlegt, andlegt eða félagslegt ofbeldi eigi sér stað í skólastarfi.

Skólar skulu einnig hafa áætlun um framkvæmd tilkynningarskyldu samkvæmt barnaverndarlögum, og jafnframt um hvernig brugðist er við tilvikum um einelti, annað ofbeldi og félagslega einangrun.“

Í 6. mgr. 33. gr. b. er jafnframt kveðið á um heimild ráðherra til að mæla nánar fyrir um ábyrgð og skyldur skólasamfélagsins í reglugerð sem sett er á grundvelli ákvæðisins og 33. gr. a., sbr. nú fyrrnefnda reglugerð nr. 326/2016. Þar skuli meðal annars mælt fyrir um starfrækslu fagráðs á vegum ráðuneytisins er verði ráðgefandi í eineltismálum.

Í skólareglum X, sem voru í gildi á þeim tíma er atvik málsins áttu sér stað, eru reglur um umgengni og meðferð ágreiningsmála. Í 2. og 4. tölulið reglnanna segir:

„2. Gagnkvæm virðing og kurteisi skal ríkja milli starfsfólks og nemenda í skólanum. Einnig ber að sýna háttvísi og prúðmennsku allstaðar þar sem komið er fram í nafni skólans. [...]

4. Ósæmileg hegðun, ónæði og ókurteisi gagnvart starfsfólki skólans og skólafélögum getur leitt til áminningar og jafnvel brottvísunar.“

Í lok kaflans kemur fram að brot á reglum skólans geti leitt til brottvísunar. Forráðamönnum ólögráða nemenda skuli gert viðvart svo þeir geti nýtt andmælarétt sinn. Þá segir í 7. tölulið reglna um tölvunotkun nemenda að nemendum sé stranglega bannað að senda „óviðeigandi póst og SMS-skilaboð úr tölvum sínum eða tölvum skólans“. Í lok kaflans segir að ef nemendur fylgi ekki reglum skólans um tölvunotkun geti þeir átt á hættu að missa aðgang að tölvum skólans.

Við beitingu úrræða 33. gr. a. laga nr. 92/2008 og samsvarandi úrræða í skólareglum framhaldsskóla vegna hegðunarvanda nemanda þarf að mínu áliti að huga að því hvers eðlis þau eru. Inntak og eðli þessara úrræða þarf að taka mið af hlutverki framhaldsskóla og markmiðum menntunar barna. Fjallað er um hlutverk framhaldsskólamenntunar í lögum nr. 92/2008. Í 1. mgr. 2. gr. laganna segir að hlutverk framhaldsskóla sé að stuðla að alhliða þroska allra nemenda og virkri þátttöku þeirra í lýðræðisþjóðfélagi með því að bjóða hverjum nemanda nám við hæfi. Jafnframt segir meðal annars í 2. mgr. 2. gr. að framhaldsskólar skuli leitast við að efla siðferðisvitund, ábyrgðarkennd, sjálfstraust og umburðarlyndi nemenda.

Fjallað er um markmið menntunar í 29. gr. barnasáttmálans. Þar kemur fram að meðal markmiða menntunar er að rækta eftir því sem frekast er unnt persónuleika barns, móta með því virðingu fyrir mannréttindum og mannfrelsi og grundvallarsjónarmiðum þeim sem koma fram í sáttmála hinna Sameinuðu þjóða og undirbúa barn til að lifa ábyrgu lífi í frjálsu þjóðfélagi, í anda skilnings, friðar, umburðarlyndis, jafnréttis karla og kvenna og vináttu milli allra þjóða, þjóðhátta-, þjóðernis- og trúarhópa og fólks af frumbyggjaættum.

Í almennu áliti nefndar þeirrar sem fjallar um barnasáttmálann nr. 1 frá 17. apríl 2001 segir að markmið menntunar samkvæmt 29. gr. sé meðal annars að styrkja og vernda virðingu fyrir mannlegri reisn hvers barns. Þau miði að því að barn þróist með heildstæðum hætti í átt að fullri getu sinni, beri virðingu fyrir mannréttindum, aðlagist samfélaginu og geti átt í samskiptum við aðra. Menntun skuli vera barnamiðuð, barnavæn og til eflingar barnsins. Menntun nái ekki aðeins til formlegrar kennslu heldur einnig til víðtækari sviða, s.s. lífsreynslu, sem miði að því að barnið þroski persónuleika sinn og geti lifað eðlilegu lífi í samfélagi, sbr. 1.-2. mgr. Menntun miði að því að barn öðlist hæfni í að takast á við ýmsar áskoranir sem það getur þurft að mæta síðar í lífinu þannig að það geti tekið skynsamlegar ákvarðanir, leyst úr ágreiningi á friðsamlegan hátt og átt í góðum félagslegum samskiptum við aðra. Þá beri að mæta fordómum með fræðslu, sbr. 9.-11. mgr.

Enn fremur leiðir að mínu áliti af fyrrnefndri 3. gr. barnasáttmálans að úrræði við hegðunarvanda barns í skóla hafa það almennt að markmiði að gera það sem er barninu fyrir bestu. Þá bendi ég á til hliðsjónar að talið hefur verið að taka þurfi mið af 6. og 40. gr. barnasáttmálans við beitingu refsiaðgerða gegn börnum. Í samræmi við það hefur verið talið að útgangspunkturinn sé að viðbrögð við brotum barna verði að vera til þess fallin að styðja við þroska barnsins og styrkja virðingu þess fyrir mannréttindum og frelsi annarra sem og að miða að því að barnið aðlagist og fái uppbyggilegt hlutverk í samfélaginu, sjá almennt álit nefndar þeirrar sem fjallar um barnasáttmálann nr. 10 frá 25. apríl 2007, sbr. 11. og 13. mgr.

Með hliðsjón af framangreindu tel ég að beiting úrræða samkvæmt 33. gr. a. laga nr. 92/2008 og samsvarandi úrræða í skólareglum framhaldsskóla þurfi að stefna að því sem er barninu fyrir bestu. Það sem er barninu fyrir bestu í málum eins og þessu er að beiting úrræðis sé til þess fallin að rækta persónuleika þess og hæfileika, stuðla að bættri hegðun og áhuga barnsins á menntun, miði fremur að því styrkja sjálfsmynd þess en að skaða hana og sé uppbyggileg og jákvæð. Leggja ber áhersla á að veita barninu stuðning vegna hegðunarvandans og gefa því tækifæri til að bera ábyrgð á honum í stað þess að úrræðið bitni á skólagöngu þess. Þannig verður það úrræði sem er valið almennt að hafa uppbyggileg og þroskandi áhrif og stuðla að bættri hegðun. Í ljósi þess kunna uppbyggileg úrræði og sáttaleiðir að vera heppileg fremur en úrræði sem miða að því að hegna barninu. Í málum eins og því sem hér um ræðir verður úrræðið að vera til þess fallið að barnið átti sig á afleiðingum gjörða sinna og fái tækifæri til að bæta ráð sitt. Of harkaleg viðbrögð geta haft neikvæð áhrif á sjálfsmynd barnsins, dregið úr vilja þess til að bæta hegðun sína og jafnvel leitt til frekari félagslegra vandamála. Sambærileg viðhorf og sjónarmið og hér eru rakin koma fram í bréfi umboðsmanns barna vegna þessa máls frá 25. febrúar 2015.

2 Var brottvísunin í samræmi við meðalhófsreglu stjórnsýslulaga?

Með ákvörðun 10. febrúar 2015 var A vísað ótímabundið úr X, þ.e. út vorönn 2015 og var ákvörðunin staðfest með úrskurði mennta- og menningarmálaráðuneytisins 16. desember 2015. Þegar A var vísað úr X var hann 16 ára gamall. Byggðist ákvörðunin á því að hann hefði annars vegar borið hníf á sér í skólanum og hins vegar birt óviðeigandi mynd af skólasystur sinni á lokaðri Facebook-síðu. Það var mat stjórnvalda að háttsemi A, bæði hvað varðar hnífaburðinn og myndbirtinguna, hefði verið svo alvarlegs eðlis að ekki hefði verið tilefni til að áminna hann áður en ákvörðun um brottvísun var tekin. Stjórnsýslulög nr. 37/1993 gilda um ákvörðun um brottvísun nemanda úr framhaldsskóla enda telst slík ákvörðun vera stjórnvaldsákvörðun, eins og áréttað er í 5. mgr. 33. gr. a. laga nr. 92/2008, um framhaldsskóla. Í máli þessu reynir á hvort brottvísunin hafi verið í samræmi við meðalhófsreglur stjórnsýslulaga og 33. gr. a. laga nr. 92/2008.

Meðalhófsreglan er ein af grundvallarreglum stjórnsýsluréttarins og er meðal annars kveðið á um hana í 12. gr. stjórnsýslulaga. Reglan hefur hins vegar víðtækara gildissvið en lögin og er því ekki bundin við þær ákvarðanir sem falla undir stjórnsýslulögin. Inntak meðalhófsreglunnar er að stjórnvald skal því aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði, sem að er stefnt, verður ekki náð með öðru og vægara móti. Þá skal þess gætt að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn ber til. Þessi grundvallarregla felur það í sér að stjórnvöld verða að gæta hófs í meðferð valds síns. Þau verða að líta bæði til þess markmiðs sem starf þeirra stefnir að og taka tillit til hagsmuna og réttinda þeirra einstaklinga sem athafnir þeirra og valdbeiting beinist að. Við mat á vægi þessara hagsmuna verður að ganga út frá því að hagsmunir barna sem njóta verndar, t.d. í mannréttindaákvæðum stjórnarskrár eða alþjóðlegum mannréttindasáttmálum, vegi þungt, sbr. til dæmis 3. gr. barnasáttmálans, sem mælir fyrir um að stjórnvöld skuli við ráðstafanir í málum barna setja það sem barni er fyrir bestu í forgang, og almennt álit nefndar þeirrar sem fjallar um barnasáttmálann nr. 14 frá 29. maí 2013, sérstaklega mgr. 82. Eins og fyrr greinir er fjallað um rétt barna til menntunar sem og velferð þeirra bæði í 76. gr. stjórnarskrárinnar og í 3. og 28. gr. barnasáttmálans. Hafa verður þessi réttindi og hagsmuni barna í huga þegar meðalhófsreglunni er beitt í málum sem varða þau.

Meðalhófsregla stjórnsýslulaga hefur verið talin hafa þrjá efnisþætti. Í fyrsta lagi verður efni íþyngjandi ákvörðunar að vera til þess fallið að þjóna lögmætu markmiði sem að er stefnt. Þetta þýðir þó ekki að markmiðinu verði að ná að fullu. Í öðru lagi að ef fleiri úrræða er völ sem þjónað geta því markmiði, sem að er stefnt, skuli velja það úrræði sem vægast er. Íþyngjandi ákvörðun skal þannig aðeins taka að ekki sé völ vægara úrræðis sem þjónað geti markmiðinu. Í þriðja lagi verður að gæta hófs við beitingu þess úrræðis sem valið hefur verið og má því ekki ganga lengra en nauðsyn ber til. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3294-3295.) Af 3. og 4. mgr. 33. gr. a. laga nr. 92/2008 verður ráðið að almennt skuli framhaldsskóli fyrsta kastið beita vægari úrræðum í tilefni af ámælisverði hegðun nemenda en ótímabundinni brottvísun. Gæta þarf að meðalhófsreglu stjórnsýslulaga og þeirri áherslu sem birtist í lagaákvæðinu þegar lagt er mat á til hvaða úrræða skuli gripið í tilefni af ámælisverðri hegðun nemanda.

Þá leiðir af rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga að stjórnvaldi getur ekki aðeins verið skylt að leggja fullnægjandi grundvöll að ákvörðun um brottvísun, svo sem hvaða málsatvik verði lögð til grundvallar henni, heldur einnig að kanna hvort önnur og vægari úrræði komi til greina í ljósi eðlis málsins. Þegar tekin er ákvörðun um brottvísun barns úr framhaldsskóla, sem ótvírætt er íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun, þarf í samræmi við meðalhófsregluna að gæta þess að eðlilegt samræmi sé milli þeirrar hegðunar sem um ræðir annars vegar og þeirra úrræða sem gripið er til vegna hennar hins vegar.

Af framangreindu leiðir að leggja verður mat á málsatvik í ljósi þeirra lögmætu sjónarmiða og hagsmuna sem vegast á með það fyrir augum hvort eðlilegt samræmi sé milli hegðunar og úrræðis og þar með að gætt sé hófs í meðferð þess valds sem stjórnvaldið fer með. Við matið hafa stjórnvöld ákveðið svigrúm. Ef meðalhófsreglan á aftur á móti að þjóna tilgangi sínum og hafa raunhæfa og efnislega þýðingu í málum af þessu tagi í þágu réttaröryggis barna verða eftirlitsaðilar á borð við umboðsmann Alþingis og dómstóla að kanna gaumgæfilega á hvaða málefnalegu sjónarmiðum brottvísun byggðist og hvort rétt og nauðsynlegt hafi verið í ljósi þeirra að beita jafn íþyngjandi úrræði og brottvísun er.

Ákvörðun um brottvísun A úr X var ótímabundin. Slík ákvörðun hefur þær afleiðingar í för með sér að viðkomandi nemanda er vísað, eins og segir í bréfi X til A 2. febrúar 2015, „varanlega“ úr skólanum og getur nemandinn því ekki hafið nám í honum að nýju að tilteknum tíma liðnum, eins og á við um tímabundna brottvísun. Í staðinn verður nemandinn að sækja um skólavist á ný og eftir atvikum í öðrum framhaldsskóla. Afleiðingar ótímabundinnar brottvísunar geta því verið þær að viðkomandi nemandi eigi í reynd ekki afturkvæmt í sama skóla heldur verði að hefja nám í nýjum skóla að undangenginni umsókn og innritun, sbr. 2. mgr. 32. gr. laga nr. 92/2008. Ákvörðun um ótímabundna brottvísun hefur því afdrifaríkari afleiðingar fyrir viðkomandi nemanda en ýmis önnur úrræði sem framhaldsskólar geta gripið til vegna óviðeigandi háttsemi nemanda, s.s. áminning og tímabundin brottvísun úr skóla.

Í samræmi við framangreint verður að kanna á hvaða lögmætu markmiðum og málefnalegu sjónarmiðum ákvörðun um ótímabundna brottvísun A byggðist. Ákvörðun X um brottvísunina, sem staðfest var af ráðuneytinu, var reist á því að taka þyrfti réttmætt tillit til hagsmuna annarra nemenda. Hvað varðar hnífaburðinn byggði X á því að A hefði mætt með hnífinn vitandi vits og hefði hnífaburðurinn í skólanum ekki geta talist vera eðlilegur eða sjálfsagður. Af lögum um framhaldsskóla leiddi að framhaldsskóla bæri að haga störfum sínum þannig að nemendur fyndu til öryggis og nytu hæfileika sinna. Hnífaburðurinn hefði verið til þess fallinn að raska ró og öryggistilfinningu samnemenda A og ógna öryggi starfsfólks skólans. Hnífaburður þar sem svo mörg ungmenni væru samankomin skapaði óviðunandi hættu. Aðdragandi þessa þáttar málsins hefði verið tilkynning foreldris [samnemanda] sem kvað A hafa ógnað sér með hnífnum. Þessi þáttur málsins hefði þó ekki verið kannaður nánar en X telji að óháð því hvort tilkynningin ætti við rök að styðjast væri ljóst að hnífaburðurinn hefði skapað ótta hjá a.m.k. einum nemanda. Þá var tekið fram að slíkir atburðir gætu spurst hratt út og valdið óróleika, óöryggi og hræðslu annarra nemenda.

Í tengslum við myndbirtinguna hefði A, að mati X, með því að birta mynd af „hálfnakinni“ skólasystur sinni í lokuðum Facebook-hóp og þar með deilt henni með [...] öðrum piltum brotið alvarlega gegn friðhelgi og æru stúlkunnar og kynfrelsi auk þess að hafa með þessari háttsemi mögulega brotið gegn ákvæðum almennra hegningarlaga nr. 19/1940 um friðhelgi einkalífs og kynferðisbrot. Afleiðingar af slíkri myndbirtingu gætu verið mjög alvarlegar fyrir þann sem lenti í slíku. Í úrskurði ráðuneytisins í málinu var einnig bent á að A hefði mátt vera ljóst að birting óviðurkvæmilegrar myndar af skólasystur sinni væri særandi fyrir hana. Þar var jafnframt byggt á því að A hefði, eins og aðrir meðlimir Facebook-hópsins, borið ábyrgð á honum með þátttöku sinni [...] Myndbirting A hefði verið til þess fallin að raska andlegu og félagslegu öryggi stúlkunnar og hann hefði ekki sýnt henni þá virðingu og kurteisi sem honum bar samkvæmt lögum um framhaldsskóla og skólareglum X. Með myndbirtingunni hefði öðrum gefist kostur á hlaða myndinni niður og birta síðar og ráðuneytið tæki undir með skólanum að afleiðingarnar af þessari háttsemi A kynnu að vera ófyrirsjáanlegar fyrir umrædda stúlku. Í skýringum ráðuneytisins til mín er í þessu sambandi meðal annars bent á að [...]

Að mati X voru bæði þessi atvik til marks um mjög alvarlega og vanhugsaða háttsemi og í því sambandi bent á að í báðum tilvikum kynni háttsemin að vera refsiverð. Í því ljósi taldi X ekki tilefni til að beita öðrum eða vægari úrræðum en ótímabundinni brottvísun, þ.e. brottvísun út önnina. Eins og áður greinir staðfesti ráðuneytið þessa ákvörðun X. Ég geri ekki athugasemdir við að X hafi talið rétt að taka réttmætt tillit til annarra nemenda skólans sem og þeirrar stúlku sem í hlut átti. Ég tel þannig að um lögmæt markmið og málefnaleg sjónarmið hafi verið að ræða.

Gegn ofangreindum sjónarmiðum bar aftur á móti að vega hagsmuni A. Ákvörðun um ótímabundna brottvísun úr framhaldsskóla er íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun sem er til þess fallin, umfram önnur úrræði vegna hegðunarvanda nemanda, að hafa í för með sér umtalsverða röskun á stöðu hans og högum. Brottvísun úr skóla getur þannig leitt til þess að nemandi dragist aftur úr og jafnvel flosni upp úr námi og missi tengsl við félaga sína. Þá kann slík ráðstöfun að hafa neikvæð áhrif á sjálfsmynd nemandans og vera síst til þess fallin að hann bæti ráð sitt og rækti með sér þá jákvæðu persónueiginleika sem nauðsynlegt er að búa yfir sem góður og gegn borgari og hann fari á mis við öll þau gæði sem fólgin eru í menntun, þar á meðal að læra að horfast í augu við eigin gjörðir, taka ábyrgð á þeim og bæta ráð sitt til frambúðar. Á þetta ekki hvað síst við þegar um barn er að ræða. Í þessu sambandi árétta ég þá áherslu sem birtist í 3. mgr. 33. gr. a. laga nr. 92/2008. Þá er tekið fram í almennum athugasemdum við lög nr. 92/2008 að það hafi mikið forvarnagildi að tryggja öllum börnum fræðsluskyldu.

Leggja verður mat á hvernig ofangreind sjónarmið horfa við og vægi þeirra hagsmuna sem vegast á í málinu, þ.e. einkum réttmætt tillit til annarra nemenda annars vegar og hins vegar takmarkanir á rétti A til menntunar og þær neikvæðu afleiðingar sem brottvísun getur haft í för með sér, í ljósi atvika málsins og annarra úrræða sem komu til greina við lausn þess. Í kafla II hér að framan er málsatvikum ítarlega lýst. Með hliðsjón af því sem þar kemur fram tel ég að leggja verði til grundvallar að A hafi mætt með hníf í skólann sem hafi leitt til þess að foreldri samnemanda hans tilkynnti hnífaburðinn. Ekki verður byggt á því að hann hafi ógnað öðrum nemanda, þrátt fyrir tilkynningu þar um, enda hefur hann neitað því og það var ekki kannað nánar af hálfu skólans. Af gögnum málsins, einkum samantekt af hljóðrituðum framburði A hjá lögreglu og kvörtun málsins, verður ráðið að um hafi verið að ræða matar- eða ávaxtahníf sem hann hafi látið af hendi til lögreglunnar. Í andmælum A til X 4. febrúar 2015 kemur fram að hann viðurkenni fúslega að það hafi verið vanhugsað að hafa hnífinn meðferðis í skólann og að slíkt myndi ekki gerast aftur. Í ljósi þessara málsatvika og viðbragða A, sem og þess að ekki verður annað ráðið en að þetta hafi verið í fyrsta sinn sem hann varð uppvís að slíkri háttsemi í skólanum, fæ ég ekki séð að þeim lögmætu markmiðum sem X stefndi að hefði ekki verið hægt að ná með öðrum og vægari úrræðum en ótímabundinni brottvísun, s.s. tiltali eða áminningu. Í því sambandi hef ég meðal annars í huga að samkvæmt 3. mgr. 33. gr. a. laga nr. 92/2008 er gert ráð fyrir því, eins og áður segir, að sé hegðun nemanda verulega áfátt beri skóla að leita orsaka þess og reyna að ráða á því bót, meðal annars með viðtölum við nemandann sjálfan og foreldra hans sé hann yngri en 18 ára. Sambærileg áhersla á að beita í upphafi öðrum úrræðum en ótímabundinni brottvísun birtist einnig í þeim skólareglum X sem voru í gildi á þessum tíma, sbr. einnig nú 10., 11. og 12. gr. reglugerðar nr. 326/2016.

Þá tel ég að leggja verði til grundvallar að A hafi birt án samþykkis skólasystur sinnar mynd af henni á lokuðum Facebook-hóp skólabræðra hans. Myndin liggur ekki fyrir í gögnum málsins en samkvæmt lýsingu A á henni var um að ræða mynd af stúlkunni í nærbuxum einum klæða þar sem hún hélt fyrir brjóst sín. Þá heldur A því fram að hann hafi afmáð andlit hennar af myndinni. Ég hef ekki forsendur til að líta svo á að atvik hafi verið með öðrum hætti. Jafnframt hafi hann tekið myndina út innan við tveimur klukkustundum eftir að hann birti hana og eytt henni. Í andmælum sínum til X heldur A því fram að hann hafi ekki gert sér grein fyrir afleiðingum þess að birta myndina, hann skammist sín fyrir birtinguna og hann muni biðja stúlkuna afsökunar. Facebook-hópnum hafi verið eytt og hann muni varast þátttöku í þvíumlíku aftur.

Myndbirting A af skólasystur hans er grafalvarleg háttsemi sem var til þess fallin að vera vanvirðandi, særandi og brjóta freklega gegn friðhelgi einkalífs, æru og mögulega kynfrelsi viðkomandi stúlku. Slík háttsemi á ekki að líðast og sérstaklega ekki í stofnunum á borð við skóla þar sem börn ala manninn og mótast sem persónur. Þegar lagt er mat á hvaða ráðstafanir af hálfu X fólu í sér eðlileg og hófleg viðbrögð í ljósi háttsemi A verður að mínu áliti að líta meðal annars til þess úr hvaða jarðvegi slík háttsemi kann að spretta eða vera hluti af. Dreifingu efnis eins og þess sem hér um ræðir má ef til vill rekja til brenglaðra samfélagslegra viðmiða eða staðalímynda af konum og samskiptum kynjanna og vera til þess fallin að móta og renna stoðum undir slík viðmið. Sjá í þessu sambandi til hliðsjónar almennt álit nr. 31 og 18 frá 14. nóvember 2014 gefið út sameiginlega af þeim nefndum sem fjalla um barnasáttmálann og svokallaðan kvennasáttmála, sbr. 6. mgr. Í þessu sambandi verður jafnframt að hafa í huga að börn, þótt stálpuð séu, hafa almennt ekki náð fullum þroska og persónuleiki þeirra er enn í mótun. Börn kunna því að vera sérstaklega móttækileg fyrir óæskilegum áhrifum úr umhverfi sínu. Mikilvægt er að þau úrræði sem gripið er til í tilefni af hegðun barns séu til þess fallin að taka á rót vandans. Í þessu tilliti er rétt að halda því til haga að þau tilvik sem geta komið upp sem og ástæður þeirra kunna að vera ólíkar frá einu máli til annars. Viðbrögð skóla við hegðunarvanda barns verða því að geta tekið á ólíkum aðstæðum. Þetta samhengi hlutanna verður að mínu áliti að hafa í huga þegar lagt er mat á hvers konar ráðstafanir af hálfu menntastofnunar eru heppilegustu viðbrögðin við háttsemi barna eins og þeirri sem hér um ræðir.

Eins og áður sagði verður að telja að hegðun A hafi falið í sér dómagreindarbrest og hún var mögulega til marks um óeðlileg viðhorf til þess hvað sé í lagi að gera. Vikið var að því hér að framan að við mat á því hvaða úrræði framhaldsskóli eigi að beita vegna hegðunarvanda barns, sbr. 33. gr. a. laga nr. 92/2008 og skólareglur einstakra framhaldsskóla, verði að hafa eðli þeirra í huga. Að mínu áliti verður úrræðið sem verður fyrir valinu almennt að hafa uppbyggileg og þroskandi áhrif og stuðla að bættri hegðun. Þegar A birti myndina var hann 16 ára gamall og ekki verður annað ráðið en að þetta hafi verið í fyrsta og eina sinn sem hann birti slíka mynd. Hann segist sjálfur hafa tekið myndina út af Facebook-hópnum eftir skamma stund og eytt henni, hann skammist sín vegna myndbirtingarinnar, myndi biðja viðkomandi stúlku afsökunar og varast þátttöku í þvíumlíku aftur.

Af gögnum málsins verður ekki séð að X hafi kannað hvort unnt var að beita vægari úrræðum í málinu en ótímabundinni brottvísun að teknu tilliti til hagsmuna viðkomandi stúlku. Í ljósi lýsingar á myndinni, yfirlýsts vilja A til að bæta ráð sitt og framrakinna málsatvika tel ég að X hafi borið að láta reyna á önnur og vægari úrræði fyrst um sinn en ótímabundna brottvísun úr skólanum út önnina. Það hefði verið í samræmi við þá áherslu sem birtist í 3. mgr. 33. gr. a. laga nr. 92/2008 að skóla beri að leita orsaka hegðunarvanda og reyna að ráða á honum bót, meðal annars með viðtölum við nemandann sjálfan og foreldra hans sé hann yngri en 18 ára. Af gögnum málsins verður ekki séð að það hafi verið gert. Slíkt hefði jafnframt verið í samræmi við sjónarmið um meðalhóf sem koma nú fram í reglugerð nr. 326/2016, um ábyrgð og skyldur aðila skólasamfélagsins í framhaldsskólum, sbr. meðal annars 10., 11. og 12. gr. reglugerðarinnar. Þrátt fyrir að reglugerðin hafi ekki öðlast gildi þegar atvik máls þessa áttu sér stað tel ég að sömu sjónarmið og þar koma fram verði leidd af lögum nr. 92/2008.

Í þessu tilviki hefði komið til greina að áminna A, sbr. 4. tölulið skólareglna X sem voru í gildi á þeim tíma er atvik málsins áttu sér stað, og bjóða honum að undirgangast viðeigandi fræðslu auk þess að taka þátt í sáttaúrræði með viðkomandi stúlku, sem myndbirtingin beindist gegn, sem væri þó háð því skilyrði að vilji hennar stæði til þess. Slík úrræði hefðu að mínu mati verið líklegri til að taka á rót vandans og vera til þess fallin að A horfðist í augu við gjörðir sínar og afleiðingar þeirra, tæki ábyrgð á þeim og lærði af þeim til framtíðar. Jafnframt hefði slík nálgun ekki bitnað með eins afdrifaríkum hætti á skólagöngu hans og raun ber vitni. Hefði sú staða komið upp að viðkomandi stúlka treysti sér ekki til að hitta hann í skólanum kynni að hafa verið mögulegt að skipuleggja nám A með þeim hætti að dregið væri úr líkum á því að þau myndu hittast.

Þegar litið er til atvika þessa máls, þess að A var ólögráða barn að lögum þegar þau áttu sér stað, þeirra sjónarmiða sem ég hef gert grein fyrir um eðli brotanna, hlutverks og markmiða framhaldsskólamenntunar sem og eðlis úrræða til að takast á við hegðunarvanda nemanda tel ég að ákvörðun X um að vísa A ótímabundið úr skólanum, þ.e. út önnina, hafi ekki verið í samræmi við meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga, sbr. einnig 33. gr. a. laga nr. 92/2008. Af þeirri niðurstöðu leiðir að úrskurður mennta- og menningarmálaráðuneytisins, þar sem ákvörðun skólans var staðfest, var að mínu áliti ekki í samræmi við lög.

3 Leiðbeiningar stjórnvalda og útvegun nýrrar skólavistar

Við athugun mína á kvörtun A hef ég sérstaklega staðnæmst við það hvernig staðið var að brottvísuninni og eftirmálum hennar, þar á meðal hvernig A var leiðbeint um mögulega endurkomu í nám og útveguð ný skólavist, en eins og áður greinir eiga nemendur yngri en 18 ára rétt til að stunda nám í framhaldsskóla samkvæmt 1. mgr. 32. gr. laga nr. 92/2008, um framhaldsskóla.

Samkvæmt 3. málsl. 4. mgr. 33. gr. a. laga nr. 92/2008 skal framhaldsskóli leiðbeina nemanda yngri en 18 ára sem vísað er úr skóla ótímabundið um mögulega endurkomu í nám óski hann þess. Samkvæmt gögnum málsins vék X aðeins að slíkri endurkomu í bréfi til A 2. febrúar 2015. Í því bréfi var, eins og fyrr greinir, fyrri ákvörðun um fyrirvaralausa brottvísun hans afturkölluð, en um leið tilkynnt að til skoðunar væri að víkja honum varanlega úr skólanum og að á meðan sú skoðun stæði yfir væri um tímabundna brottvísun að ræða. Í bréfinu sagði að í hinni fyrirhuguðu ákvörðun, um varanlega brottvikningu úr skólanum, fælist að A yrði vikið úr skóla þá önn sem væri hafin en hann gæti sótt um skólavist síðar. Leiðbeiningar að þessu leyti eða um það hvort A gæti á ný sótt um skólavist í X og þá innan hvaða frests komu ekki fram í nefndu bréfi og engar leiðbeiningar um þetta er að finna í bréfi skólans 10. febrúar 2015 þar sem A var tilkynnt síðari ákvörðun skólans um ótímabundna brottvísun á vorönn 2015.

Í stjórnsýslukæru A til mennta- og menningarmálaráðuneytisins 12. febrúar 2015 var þess krafist að honum yrði útvegað pláss í framhaldsskóla frá og með næsta hausti þar sem of langt væri liðið á önnina. Af gögnum málsins verður ráðið að A hafi, meðan málið var til meðferðar hjá ráðuneytinu, verið ráðlagt að bíða með að sækja um skólavist í framhaldsskóla þar til niðurstaða ráðuneytisins lægi fyrir, sbr. tölvubréf Menntamálastofnunar til ráðuneytisins 22. júlí 2015, tölvubréf lögmanns A til ráðuneytisins 29. júlí sama ár og skýringar ráðuneytisins til umboðsmanns Alþingis.

Í tölvubréfi ráðuneytisins til lögmanns A 5. ágúst 2015 kom fram að ráðuneytið hefði ekki mál til meðferðar um að A yrði fundin skólavist í öðrum framhaldsskóla enda heyrði slíkt undir Námsmatsstofnun og rétt væri að vísa erindi um slíkt þangað. Í tölvubréfi Menntamálastofnunar, en sú stofnun tók síðar við verkefnum Námsmatsstofnunar, til lögmanns A 12. ágúst sama ár var vísað til þess að samkvæmt þeim upplýsingum sem starfsmanni Menntamálastofnunar og lögmanninum hefði farið á milli símleiðis teldi ráðuneytið ekki ástæðu til að A sækti um skólavist né að haft yrði samband við Námsmatsstofnun vegna skólavistar fyrir hann á meðan málið væri til meðferðar hjá ráðuneytinu. Í bréfinu var tekið fram að ef óskað yrði eftir því af hálfu ráðuneytisins að Námsmatsstofnun útvegaði A skólavist án þess að hann ætti umsókn yrði reynt að verða við því en að öðrum kosti þyrfti hann, eins og aðrir sem ekki sóttu um á réttum tíma, að bíða þar til opnað yrði fyrir umsóknir um nám á vorönn 2016. Svo fór þó að lokum að starfsmaður Menntamálastofnunar útvegaði A skólavist í tilteknum framhaldsskóla haustið 2015. Samkvæmt kvörtun A til umboðsmanns var sú námsleið utan áhugasviðs hans og þá þekkti hann engan í skólanum. Svo fór að hann hætti í þeim skóla og fékk að lokum skólavist í öðrum framhaldsskóla á vorönn 2016.

Eins og að framan greinir leiðbeindi X ekki A um mögulega endurkomu hans í nám þegar honum var tilkynnt 10. febrúar 2015 að ákveðið hefði verið að vísa honum ótímabundið úr skólanum á vorönn 2015. Enn fremur verður ekki séð að þær leiðbeiningar sem fram komu í bréfi skólans til A 2. febrúar 2015 hafi verið fullnægjandi til þess að hann og forráðamenn hans gætu gætt lögbundins réttar hans til menntunar að þessu leyti. Það hefði að mínu mati verið í samræmi við þá leiðbeiningarskyldu sem lögð er á framhaldsskóla í 3. málsl. 4. mgr. 33. gr. a. laga nr. 92/2008 að X hefði leiðbeint A á ný um möguleika hans á endurkomu í nám þegar honum var vísað úr skólanum með síðari ákvörðuninni, þ.m.t. um möguleika á endurkomu í X og hvernig honum bæri að bera sig að í þeim efnum. Í því sambandi hef ég í huga samspil þeirrar leiðbeiningarskyldu við fræðsluskyldu ríkisins gagnvart nemendum yngri en 18 ára og samsvarandi rétt þeirra til náms samkvæmt 1. mgr. 32. gr. laga nr. 92/2008. Jafnframt hef ég í huga mikilvægi þess réttar fyrir ólögráða einstaklinga.

Af fyrirliggjandi gögnum verður ráðið, svo sem fyrr greinir, að ráðuneytið hafi ráðlagt A að bíða með að sækja um skólavist meðan málið væri til meðferðar hjá því og ekki talið ástæðu fyrst um sinn til að hlutast til um það við undirstofnanir þess að honum yrði útveguð skólavist. Af þessum ráðleggingum leiddi að A sótti ekki um framhaldsskóla fyrir haustið 2015 á réttum tíma og átti þar af leiðandi minni möguleika á að komast í nám er hentaði áhugasviði hans. Af þessu tilefni tek ég fram að á ráðuneytinu hvíla leiðbeiningarskyldur stjórnsýsluréttar sem í málum af þessum toga taka mið af efni hinnar sérstöku leiðbeiningarskyldu 3. málsl. 4. mgr. 33. gr. a. laga nr. 92/2008. A, sem var ekki orðinn 18 ára þegar atvik máls þessa áttu sér stað, átti rétt til að stunda nám í framhaldsskóla samkvæmt 1. mgr. 32. gr. laga nr. 92/2008 óháð meðferð stjórnsýslukærunnar hjá ráðuneytinu og hver niðurstaða málsins yrði. Líkt og vikið verður að nánar hér á eftir dróst meðferð málsins hjá ráðuneytinu og svo fór að almennur frestur til að innrita sig í nám á haustönn 2015 rann út án þess að A sækti um skólavist. Með hliðsjón af framangreindu er það álit mitt að framangreindar leiðbeiningar ráðuneytisins hafi ekki verið í samræmi við 1. mgr. 32. gr. og 4. mgr. 33. gr. a. laga nr. 92/2008.

Þótt að lokum hafi tekist að útvega A skólavist í öðrum framhaldsskóla á haustönn 2015 var sá háttur sem var hafður á þessum þætti málsins ómarkviss og til þess fallinn að skapa hættu á því að A fengi ekki notið lögbundins réttar síns til náms í framhaldsskóla. Þegar meðferð málsins að þessu leyti er virt heildstætt og í ljósi þess mikilvæga réttar sem var undir í málinu er það álit mitt að hún hafi ekki verið í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

4 Var orðalag í umsögn X til ráðuneytisins í samræmi við lög?

Eftir að A kærði ákvarðanir X til mennta- og menningarmálaráðuneytisins tók lögmaður við samskiptum skólans við ráðuneytið. Hann ritaði umsögn 20. mars 2015 um kæru A á bréfsefni lögmannstofu sinnar þar sem fram kom að hann færi með málið fyrir hönd X og að öllum kröfum A væri hafnað. Athugun mín hefur meðal annars lotið að því hvort tiltekið orðalag í umsögn lögmanns X til ráðuneytisins hafi verið í samræmi við lög og hvort viðbrögð ráðuneytisins af því tilefni hafi verið í samræmi við hlutverk þess sem yfirstjórnanda X.

Við málsmeðferð og í ákvörðunum X var um hnífaburð A vísað til ákvæða vopnalaga nr. 16/1998 og almennra hegningarlaga nr. 19/1940. Í ákvörðun X 10. febrúar 2015 kom meðal annars fram að „Ljóst [væri] að hnífaburður nemandans [gæti] í ljósi framangreinds lagaákvæðis [30. gr. vopnalaga] hvorki talist eðlilegur né sjálfsagður.“ Í fyrrnefndri umsögn lögmanns X til ráðuneytisins sagði svo í framhaldi af sambærilegu orðalagi og fram kom í ákvörðun X frá 10. febrúar 2015: „Talið er að kærandi hafi þar með brotið gegn ákvæðum vopnalaga með hnífburði sínum í skólanum.“ Síðar í umsögn lögmannsins sagði: „Fyrir liggur að kærandi var með hnífinn á sér andstætt ákvæðum vopnalaga.“ Í úrskurði ráðuneytisins er ekki vikið sérstaklega að þessari afstöðu en í niðurlagi hans segir að telja verði „að hin kærða ákvörðun byggi á lögmætum og málefnalegum sjónarmiðum“ og því beri að staðfesta hana. Í skýringum ráðuneytisins til umboðsmanns Alþingis segir að það hafi ekki litið til umfjöllunar í hinni kærðu ákvörðun um meint brot gegn vopnalögum og úrskurður þess hafi ekki verið byggður á slíkum sjónarmiðum. Ráðuneytið hafi ekki talið sig hafa tilefni eða vera til þess valdbært að taka afstöðu til þess hvort tilvitnað orðalag um meint brot gegn refsilögum samrýmdist 2. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 2. mgr. 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Af sömu sökum hafi ráðuneytið ekki talið ástæðu til að koma á framfæri ábendingum eða athugasemdum til skólans um framsetningu og orðalag í ákvörðunum hans í máli A. Lögmaðurinn hafi ekki lagt umsögnina inn í eigin nafni heldur komi þar beinlínis fram að hún hafi verið lögð fram fyrir hönd skólans.

Samkvæmt 2. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 8. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, skal hver sá sem borinn er sökum um refsiverða háttsemi talinn saklaus þar til sekt hans hefur verið sönnuð. Ákvæðið er efnislega samhljóða 2. mgr. 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. 1. gr. laga nr. 62/1994, en vísað er til þessa ákvæðis í athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því er varð að stjórnarskipunarlögum nr. 97/1995. Ákvæði 2. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar og 2. mgr. 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu gera þá kröfu til stjórnvalda við framkvæmd þeirra verkefna sem þeim eru falin með lögum að ekki séu teknar stjórnvaldsákvarðanir sem stríða gegn þeim hagsmunum sem ákvæðunum er ætlað að vernda, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 7. desember 2001 í máli nr. 3028/2000. Skýra verður þessi ákvæði með þeim hætti að það kunni að brjóta í bága við fyrirmæli þeirra ef „handhafar opinbers valds lýsa mann sekan um refsiverðan verknað, áður en sekt hans hefur verið slegið fastri með dómi“, sbr. álit umboðsmanns Alþingis frá 9. ágúst 1995 í máli nr. 1189/1994, 30. desember 2003 í máli nr. 3786/2003 og 9. febrúar 2009 í máli nr. 5142/2007. Til hliðsjónar um þetta atriði vísaði umboðsmaður sérstaklega til dóma Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Minellis frá 25. mars 1983, Series A no. 62, bls. 18, grein 37 í máli Lutz frá 25. ágúst 1987, Series A no. 123, bls. 25, grein 60 í máli Salabiaku frá 7. október 1988, sjá Decisions and Reports, 64, bls. 264 og sérstaklega til máls Allenet de Ribemont frá 10. febrúar 1995, Series A no. 308, bls. 16. Um þetta má einnig vísa til dóma mannréttindadómstólsins í máli Daktaras gegn Litháen frá 10. október 2000, í máli Butkevicius gegn Litháen frá 26. mars 2002 og í máli Freimanis og Lidums gegn Lettlandi frá 9. febrúar 2006.

Við mat á því hvort tiltekin yfirlýsing stjórnvaldshafa um háttsemi einstaklings brjóti í bága við 2. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar og 2. mgr. 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu verður einkum að horfa til orðalags hennar í ljósi atvika málsins hverju sinni ásamt því að horfa til þess hvar og hvernig orðin voru fram sett og af hvaða tilefni, sbr. til hliðsjónar dóma Mannréttindadómstóls Evrópu í málum Daktaras gegn Litháen frá 10. október 2000 og Butkevicius gegn Litháen frá 26. mars 2002.

Í máli þessu verður að líta til þess að umræddur lögmaður lagði ekki umsögnina fram í eigin nafni heldur kom þar beinlínis fram að hún væri lögð fram fyrir hönd skólans. Í umsögn lögmannsins, sem gerð var fyrir hönd X, sagði með skýrum hætti að „talið [væri] að kærandi [hefði] þar með brotið gegn ákvæðum vopnalaga með hnífburði sínum í skólanum“ og að „fyrir [lægi] að kærandi [hefði verið] með hnífinn á sér andstætt ákvæðum vopnalaga“. Framangreint orðalag er skýrt og afdráttarlaust um að A hafi gerst sekur um brot gegn vopnalögum án þess að slík staðhæfing hafi verið staðfest með dómi. Ég tel að ganga verði út frá því að X hafi borið ábyrgð á ummælunum þar sem þau voru sett fram í nafni skólans.

Með vísan til framrakinna sjónarmiða um skýringu á fyrrnefndu ákvæði stjórnarskrárinnar og mannréttindasáttmálu Evrópu er það niðurstaða mín að það orðalag sem var viðhaft í umsögn lögmannsins um stjórnsýslukæruna 20. mars 2015, sem gerð var fyrir hönd skólans sem handhafa opinbers valds, hafi ekki samrýmst meginreglu 2. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar og 2. mgr. 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.

Mennta- og menningarmálaráðuneytið fer með yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir með framhaldsskólum sem ríkið rekur, þar á meðal X. Þegar ráðuneyti fær mál til úrskurðar á grundvelli stjórnsýslukæru og í ljós kemur að yfirlýsing, ákvörðun eða málsmeðferð undirstofnunar er ekki í samræmi við lög, hvað þá stjórnarskrárbundin mannréttindi, ber því almennt að bregðast við því t.d. með því að lýsa afstöðu sinni til atriðisins eða leiðbeina undirstofnuninni svo hún geti framvegis gætt betur að þessu atriði í störfum sínum. Í ljósi hlutverks ráðuneytisins sem yfirstjórnanda get ég ekki fallist á þá afstöðu þess að það sé ekki valdbært til að taka afstöðu til þessa þáttar málsins þótt þar reyni öðrum þræði á lagaákvæði sem það fjallar almennt ekki um enda er hér um að ræða atriði sem X bar að gæta að í starfsemi sinni og ekki heyrir undir önnur stjórnvöld að hafa eftirlit með. Af mannréttindareglunum leiðir heldur ekki að það komi í hlut ráðuneytisins að taka afstöðu til þess hvort háttsemin hafi verið refsiverð heldur aðeins að taka afstöðu til þess hvort X hefði lýst A sekan um refsiverða háttsemi án þess að því hefði verið slegið föstu með dómi.

Með vísan til framangreinds tel ég að ráðuneytinu hafi borið, á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda sinna, að koma á framfæri ábendingum til X um framsetningu og orðalag í umsögn lögmannsins sem sett var fram í nafni skólans.

5 Var meðferð málsins í samræmi við málshraðareglu stjórnsýslulaga?

Í 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er lögfest meginregla um málshraða í stjórnsýslunni. Í 1. mgr. segir að ákvarðanir í málum skuli teknar svo fljótt sem unnt er. Í 3. mgr. kemur fram að þegar fyrirsjáanlegt er að afgreiðsla máls muni tefjast beri að skýra aðila máls frá því. Skuli þá upplýsa um ástæður tafanna og hvenær ákvörðunar sé að vænta. Af ákvæðinu leiðir að stjórnvöldum er almennt skylt að haga afgreiðslu mála í samræmi við þessa meginreglu og gera eðlilegar ráðstafanir til þess að þau séu til lykta leidd eins og fljótt og unnt er. Við mat á því hvað geti talist eðlilegur afgreiðslutími máls verður að meta málsmeðferð í hverju máli heildstætt. Við matið þarf því að líta til umfangs máls og atvika hverju sinni. Þá hefur mikilvægi ákvörðunar fyrir aðila einnig þýðingu, sjá meðal annars álit umboðsmanns Alþingis frá 28. febrúar 2011 í máli nr. 5932/2010 og 11. nóvember 2011 í máli nr. 6372/2011.

Með bréfum 2. og 12. febrúar 2015 kærði A ákvarðanir X til mennta- og menningarmálaráðuneytisins. Í kærunum var lögð áhersla á mikilvægi þess að hraða meðferð málsins eins og kostur væri vegna hagsmuna A og hættu á að hann flosnaði upp úr námi. Með bréfi 23. febrúar 2015 óskaði ráðuneytið eftir umsögn X um kæruna og gögnum málsins. Umsögn X barst ráðuneytinu með bréfi 20. mars 2015. Með bréfi 25. mars 2015 óskaði ráðuneytið eftir athugasemdum lögmanns A um umsögn skólans. Umsögn lögmannsins barst með bréfi 7. apríl 2015. Í kvörtun málsins kemur fram að beiðni um að málinu yrði hraðað eins og kostur væri hafi verið ítrekuð í fjölda tölvubréfa og símtala við ráðuneytið, meðal annars í maí og júní 2015. Með bréfi 11. júní 2015 tilkynnti ráðuneytið málsaðilum um fyrirsjáanlegar tafir á meðferð málsins vegna anna í ráðuneytinu. Þá var lögmanni A tilkynnt með tölvubréfi 5. ágúst 2015 að niðurstöðu væri að vænta innan þriggja mánaða. Af gögnum málsins verður ekki séð að málsaðilum hafi að öðru leyti verið veittar upplýsingar um ástæður þess að afgreiðsla málsins dróst. Úrskurður ráðuneytisins í málinu lá síðan fyrir 16. desember 2015, eða um tíu mánuðum eftir að seinni kæran barst ráðuneytinu.

Málið kom tvisvar til athugunar hjá umboðsmanni Alþingis á meðan það var til meðferðar hjá ráðuneytinu, þ.e. 21. september og 20. nóvember 2015. Af því tilefni voru ráðuneytinu rituð bréf 5. október og 25. nóvember 2015 og óskaði eftir upplýsingum um hvað liði afgreiðslu og meðferð málsins, sbr. mál nr. 8652/2015 og nr. 8716/2015. Lauk umboðsmaður athugun sinni á málunum með bréfum 28. október og 28. desember 2015. Í bréfi hans til ráðuneytisins vegna síðarnefnda málsins 28. desember 2015 minnti hann á mikilvægi þess að ráðuneytið afgreiddi mál af þessum toga fljótt og án ástæðulausra tafa og að þeim væri hraðað eftir föngum í samræmi við málshraðareglu stjórnsýsluréttarins. Í því sambandi áréttaði umboðsmaður þá hagsmuni sem væru í húfi fyrir ólögráða einstaklinga að fá skorið úr um lögmæti brottvísunar úr menntaskóla. Hann minnti jafnframt á að í 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga kæmi fram að þegar fyrirsjáanlegt væri að afgreiðsla máls myndi tefjast bæri að skýra aðila máls frá því.

Í skýringum ráðuneytisins til umboðsmanns er viðurkennt að meðferð kærumálsins hafi dregist úr hófi. Þegar liðið hafi að hausti 2015 án þess að niðurstaða hafi legið fyrir hafi ráðuneytið lagt á það áherslu að fengið yrði skólapláss til að bjóða A og hafi það tekist. Niðurstaða í málinu hafi hins vegar ekki legið fyrir fyrr en 16. desember 2015. Hluta af þeim töfum hafi mátt rekja til þess að umboðsmaður A hafi komið að máli við ráðuneytið í september 2015 og óskað eftir því að úrskurður yrði ekki kveðinn upp í málinu fyrr en honum hefði gefist færi á að koma sjónarmiðum A á framfæri. Nokkur tími hafi liðið áður en umboðsmaðurinn hafi verið reiðubúinn að eiga fund með ráðuneytinu. Fundurinn hafi síðan verið haldinn í ráðuneytinu 2. desember 2015. Auk þess hafi samspil veikinda- og sumarorlofs eftir að gagnaöflun lauk og upplýsingaöflun ráðuneytisins annars staðar frá, [...], leitt til þess að meðferð málsins dróst lengur en ella. Af þessu tilefni hafi ráðuneytið tekið verkferla sína og gæðahandbók til endurskoðunar með það að augnamiði að auka hraða við meðferð kærumála.

Ég tel að sá dráttur sem varð á afgreiðslu ráðuneytisins á stjórnsýslukæru A hafi verið umfram það sem eðlilegt getur talist í málum af þessu tagi. Í þessu sambandi hef ég í huga eðli málsins og þá hagsmuni A, sem var ólögráða barn þegar atvik málsins áttu sér stað, að fá skorið úr um lögmæti brottvísunar hans úr X eins fljótt og unnt var. Ég tek fram í þessu sambandi að sumarleyfi starfsmanna og fæðingarorlof geta almennt ekki réttlætt tafir á afgreiðslu mála heldur verður að haga skiptingu verkefna milli starfsmanna, skipulagi sumarleyfa og fæðingarorlofs og ráðstöfunum vegna þeirra á þann hátt að fært sé að afgreiða mál innan hæfilegs tíma. Það er því niðurstaða mín að málsmeðferð ráðuneytisins hafi ekki verið í samræmi við 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga. Ég minni jafnframt á mikilvægi þess að ráðuneytið hafi frumkvæði að því að tilkynna um fyrirsjáanlegar tafir á afgreiðslu mála ásamt því að gera grein fyrir ástæðum tafanna og hvenær ákvörðunar sé að vænta, sbr. 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga.

6 Svör til umboðsmanns Alþingis

Ég tek að lokum fram að kvörtun A barst umboðsmanni Alþingis 29. desember 2015. Í tilefni af kvörtuninni ritaði umboðsmaður mennta- og menningarmálaráðuneytinu bréf 15. janúar 2016 þar sem óskað var eftir gögnum málsins. Þau bárust með bréfi 8. febrúar 2016. Umboðsmaður ritaði ráðuneytinu bréf að nýju 12. maí 2016 þar sem óskað var eftir tilteknum upplýsingum og skýringum og að svar myndi berast eigi síðar en 16. júní sama ár. Í tilefni af beiðni ráðuneytisins um frest til að svara fyrirspurnarbréfinu átti starfsmaður umboðsmanns samtal við lögfræðing í ráðuneytinu um miðjan júní 2016 þar sem lögð var áhersla á mikilvægi þess að málið tefðist ekki í ljósi eðlis þess og hagsmuna A af því að niðurstaða fengist sem fyrst. Umboðsmaður ítrekaði beiðni sína um skýringar með bréfum 15. ágúst og 7. og 28. september 2016. Í síðastnefndu bréfi var minnt á fyrri athugasemdir umboðsmanns þegar verulegur dráttur hafði orðið á því að ráðuneytið svaraði bréfum hans. Ítrekað hefði orðið dráttur á því að svör bærust frá ráðuneytinu og í vissum tilvikum hefði einnig skort á að svörin væru nægjanlega glögg og skýr. Það væri í raun forsenda þess að umboðsmaður gæti rækt það hlutverk sem honum væri falið samkvæmt lögum að honum bærust innan hæfilegs tíma svör við fyrirspurnum sínum. Þá minnti umboðsmaður á þá hagsmuni A að fá skorið úr málinu sem fyrst. Með vísan til þessa væri lögð áherslu á að ráðuneytið svaraði fyrirspurninni frá 12. maí 2016 sem allra fyrst. Skýringar ráðuneytisins bárust umboðsmanni loks með bréfi 30. nóvember 2016, eða rúmlega sex mánuðum eftir að fyrirspurnarbréfið var ritað.

Samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, skal umboðsmaður jafnan gefa stjórnvaldi, sem kvörtun beinist að, kost á að skýra málið fyrir umboðsmanni áður en hann lýkur því með álitsgerð samkvæmt b-lið 2. mgr. 10. gr. laganna. Ákvæði 7. gr. laganna veita umboðsmanni víðtækan rétt til að krefja stjórnvöld um upplýsingar og skýringar sem hann þarfnast vegna starfs síns. Sinni stjórnvöld því ekki að láta umboðmanni í té nauðsynlegar skýringar og gögn innan hæfilegs tíma frá því að þess er óskað er honum torvelt að sinna því eftirlitshlutverki með stjórnsýslunni sem honum er ætlað samkvæmt 2. gr. laga nr. 85/1997. Er áréttað mikilvægi þess að betur verði gætt að því af hálfu ráðuneytisins að svör berist innan þeirra fresta sem veittir eru eða að leitað sé eftir viðbótarfresti og erindinu þá svaraði innan hans. Ég minni á að í máli þessu reynir á mikilvæga hagsmuni ólögráða einstaklings að fá úr því skorið hvort brottvísun hans úr framhaldsskóla hafi verið lögmæt. Það er því niðurstaða mín að sá dráttur sem varð á svörum ráðuneytisins við bréfi umboðsmanns hafi ekki samrýmst lögum nr. 85/1997.

Ég tel ástæðu til að mælast til þess að ráðuneytið geri þær ráðstafanir, sem það vísar til í bréfi sínu til mín að það ætli að grípa til, til að tryggja að dráttur af því tagi sem varð á meðferð stjórnsýslukæru A og svörum þess til umboðsmanns endurtaki sig ekki.

V Niðurstaða

Með vísan til atvika þessa máls, þess að A var ólögráða barn að lögum þegar þau áttu sér stað, sjónarmiða um eðli brotanna, lögbundins réttar nemenda til skólagöngu í framhaldsskóla allt til 18 ára aldurs, hlutverks og markmiða framhaldsskólamenntunar sem og eðlis úrræða til að takast á við hegðunarvanda nemanda er niðurstaða mín sú að ákvörðun Menntaskólans X 10. febrúar 2015, að vísa A ótímabundið úr skólanum á vorönn 2015, hafi ekki verið í samræmi við meðalhófsreglur 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 33. gr. a. laga nr. 92/2008, um framhaldsskóla. Af þeirri niðurstöðu leiðir að úrskurður mennta- og menningarmálaráðuneytisins 16. desember 2015 þar sem ákvörðun skólans var staðfest var ekki í samræmi við lög.

Það er jafnframt niðurstaða mín að þær leiðbeiningar sem A voru veittar af hálfu mennta- og menningarmálaráðuneytisins um að bíða með að sækja um skólavist á ný meðan málið væri til meðferðar hjá ráðuneytinu hafi ekki verið í samræmi við 1. mgr. 32. gr. og 4. mgr. 33. gr. a. laga nr. 92/2008, um framhaldsskóla. Ég tel enn fremur að sá þáttur í meðferð málsins sem laut að því að útvega A skólavist í framhaldi af brottvísun hans úr skólanum hafi ekki verið í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Í ljósi atvika þessa máls mælist ég til þess að gerðar verði ráðstafanir af hálfu mennta- og menningarmálaráðuneytisins til að tryggja að nemendur, yngri en 18 ára, sem vísað er ótímabundið úr framhaldsskóla, fái skólavist að nýju, sbr. 1. mgr. 32. gr. laga nr. 92/2008, um framhaldsskóla, og 6. mgr. 12. gr. reglugerðar nr. 326/2016, um ábyrgð og skyldur aðila skólasamfélagsins í framhaldsskólum.

Þá er það niðurstaða mín að það orðalag sem notað var í umsögn lögmanns Menntaskólans X um stjórnsýslukæru A 20. mars 2015 sem gerð var fyrir hönd skólans, sem handhafa opinbers valds, hafi ekki samrýmst þeirri meginreglu sem felst í 2. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar og 2. mgr. 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. 1. gr. laga nr. 62/1994. Ég tel að mennta- og menningarmálaráðuneytinu hafi borið, á grundvelli yfirstjórnar- og eftirlitsheimilda sinna, að koma á framfæri ábendingum til Menntaskólans X um framsetningu og orðalag í umsögn lögmannsins sem sett var fram í nafni skólans. Það er enn fremur niðurstaða mín að málsmeðferð ráðuneytisins hafi ekki verið í samræmi við málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Loks er það niðurstaða mín að sá dráttur sem varð á svörum ráðuneytisins við bréfi umboðsmanns hafi ekki samrýmst lögum nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

Ég tel ástæðu til að mælast til þess að gerðar verði ráðstafanir af hálfu mennta- og menningarmálaráðuneytisins til að tryggja að dráttur af því tagi sem varð á afgreiðslu stjórnsýslukæru A og svörum ráðuneytisins til umboðsmanns endurtaki sig ekki. Hið sama gildir um þann drátt sem varð á því að útvega A skólavist á ný.

Ég bendi á eins og jafnan þegar verulegir annmarkar hafa orðið á meðferð stjórnvalds á stjórnsýslumáli leiðir það af almennum starfsskyldum stjórnvalda að rétt er að þau taki afstöðu til þess hvort og þá hvernig bætt verði úr þeim annmörkum og afleiðingum þeirra gagnvart hlutaðeigandi aðila. Þegar atvik í þessu máli eru virt eru það tilmæli mín til mennta- og menningarmálaráðuneytisins að leitað verði leiða til að rétta hlut A.

Þá mælist ég til þess að mennta- og menningarmálaráðuneytið taki til skoðunar hvort tilefni sé til að móta verklag og áætlun til að fyrirbyggja og bregðast við málum af því tagi sem hér um ræðir og upp koma í framhaldsskólum með sambærilegum hætti og meðal annars hefur verið gert varðandi eineltismál, sbr. 4. og 5. mgr. 33. gr. b. laga nr. 92/2008, um framhaldsskóla, og 9. gr. reglugerðar nr. 326/2016, um ábyrgð og skyldur aðila skólasamfélagsins í framhaldsskólum. Enn fremur mælist ég til þess að ráðuneytið kanni hvort tilefni sé til að móta stefnu eða áætlun um hvernig unnt er að uppræta eða takmarka neikvæð viðhorf eða hegðun meðal skólabarna sem tengist kynjunum og kynferðislegum samskiptum nemenda. Hef ég þá í huga hvort þörf sé á fræðslu handa börnum og ungmennum um þessi atriði og um afleiðingar gjörða þeirra á þessu sviði, sbr. b. og d.-lið 1. mgr. 29. gr. barnasáttmálans, sbr. lög nr. 19/2013, þar sem fram kemur að menntun barns skuli meðal annars beinast að því að móta með því virðingu fyrir mannréttindum og mannfrelsi og undirbúa barn til að lifa ábyrgu lífi í frjálsu þjóðfélagi, í anda skilnings, friðar, umburðarlyndis og jafnréttis karla og kvenna. Enn fremur hef ég huga hvort þörf sé á að taka á þessum málum með heildstæðum hætti í skólakerfinu. Ég legg áherslu á að í málum sem þessum sé af hálfu skólayfirvalda viðhöfð nauðsynleg eftirfylgni, þ.e. að fylgst sé með líðan og félagslegri stöðu þeirra aðila sem í hlut eiga í skólanum og að þeim sé veittur viðeigandi stuðningur og aðstoð og lagt mat á árangur þeirra aðgerða sem gripið hefur verið til í því skyni að taka á vandanum.

Að öðru leyti verður það að vera verkefni dómstóla að fjalla um frekari réttaráhrif framangreindra annmarka á meðferð málsins, þar með talið hugsanlega skaðabótaábyrgð ríkisins gagnvart A, telji hann að Menntaskólinn X og mennta- og menningarmálaráðuneytið hafi valdið sér bótaskyldu tjóni. Með þessu hef ég þó enga afstöðu tekið til þess hvort tilefni sé til að höfða mál eða hver yrði líkleg niðurstaða slíks máls.

Jafnframt beini ég því til mennta- og menningarmálaráðuneytisins að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem fram koma í álitinu.

Þorgeir Ingi Njálsson



Til baka



Flýtileiðir


Tungumál



Skipta um leturstærð