Álit og aðrar niðurstöður

Atvinnuleysistryggingar. Skerðing atvinnuleysisbóta. Lögmætisreglan. Lögskýring.
(Mál nr. 9081/2016 og 9217/2017)

A leitaði til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir úrskurðum úrskurðarnefndar velferðarmála. Með úrskurðunum voru staðfestar ákvarðanir Vinnumálastofnunar um að skerða atvinnuleysisbætur til A annars vegar vegna makalífeyris sem hún fékk greiddan frá tilteknum lífeyrissjóðum vegna andláts maka hennar og dánarbóta sem hún fékk greiddar samkvæmt lögum um félagslega aðstoð og hins vegar vegna áframhaldandi greiðslna dánarbóta til hennar. A taldi m.a. að skerðing atvinnuleysisbóta vegna þessara greiðslna ætti sér ekki lagastoð.

Umboðsmaður vísaði til þess að í skerðingarákvæði í lögum væru tilgreindar ákveðnar greiðslur sem kæmu til frádráttar atvinnuleysisbótum, t.d. „elli- eða örorkulífeyrisgreiðslur samkvæmt lögum um almannatryggingar“ og „elli- og örorkulífeyrisgreiðslur úr almennum lífeyrissjóðum“. Með lögum hefði síðan verið bætt við upptalninguna að hið sama ætti við um „aðrar greiðslur sem hinn tryggði [kynni] að fá frá öðrum aðilum“. Umboðsmaður taldi að þegar litið væri til orðalags skerðingarákvæðisins, forsögu þess og lögskýringargagna auk þeirra krafna sem gera yrði til skýrleika þeirra lagaákvæða sem skertu atvinnuleysisbætur að makalífeyrir frá lífeyrissjóðum og dánarbætur frá Tryggingastofnun fullnægðu ekki því skilyrði lagaákvæðisins að vera greiðslur frá „öðrum aðilum“ en með því orðalagi væri átt við greiðslur frá öðrum aðilum en þeim sem inntu af hendi þær greiðslur sem sérstaklega væru tilgreindar framar í ákvæðinu. Það var því niðurstaða umboðsmanns að úrskurðir úrskurðarnefndarinnar væru ekki í samræmi við lög.

Umboðsmaður beindi þeim tilmælum til úrskurðarnefndarinnar að taka mál A til meðferðar að nýju, kæmi fram ósk frá henni um það, og leysa þá úr málinu í samræmi við þau sjónarmið sem fram kæmu í álitinu. Jafnframt beindi hann því til nefndarinnar að taka framvegis mið af þessum sjónarmiðum. Þá tók hann fram að ef sjónarmiðin ættu við í fleiri tilvikum þar sem stjórnvöld hefðu túlkað umrætt skerðingarákvæði þyrfti að endurskoða þá framkvæmd. Loks ákvað umboðsmaður að senda Vinnumálastofnun og velferðarráðuneytinu afrit af álitinu.


I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 25. október 2016 leitaði A til mín og kvartaði yfir úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála frá 25. ágúst 2016 í máli nr. 20/2016. Með úrskurðinum var staðfest sú ákvörðun Vinnumálastofnunar að skerða greiðslur atvinnuleysisbóta til A vegna makalífeyris sem hún fékk greiddan frá þremur lífeyrissjóðum vegna andláts maka hennar og dánarbóta sem hún fékk greiddar samkvæmt lögum um félagslega aðstoð. A telur að skerðing atvinnuleysisbóta hennar vegna þessara greiðslna eigi sér ekki lagastoð. Jafnframt telur hún að skerðingin brjóti m.a. í bága við jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar.

A leitaði til mín á ný 10. febrúar 2017 og kvartaði yfir úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála frá 8. desember 2016 í máli nr. 293/2016. Með úrskurðinum var staðfest sú ákvörðun Vinnumálastofnunar að skerða atvinnuleysisbætur A vegna áframhaldandi greiðslna dánarbóta til hennar samkvæmt lögum um félagslega aðstoð. Samkvæmt lögunum er heimilt að framlengja greiðslum dánarbóta ef hlutaðeigandi er með barn yngra en 18 ára á framfæri eða við aðrar sérstakar aðstæður. Vegna efnislegrar samstöðu þessara mála hef ég ákveðið að ljúka þeim með einu áliti.

Í málum þessum liggur fyrir sú afstaða úrskurðarnefndar velferðarmála að það leiði til skerðingar á fjárhæð útgreiddra atvinnuleysisbóta samkvæmt 1. mgr. 36. gr. laga nr. 54/2006, um atvinnuleysistryggingar, ef hinn tryggði nýtur á sama tíma makalífeyris úr almennum lífeyrissjóðum eða dánarbóta samkvæmt lögum nr. 99/2007, um félagslega aðstoð. Athugun mín á málinu lýtur að því hvort þessi afstaða nefndarinnar sé í samræmi við lög.

II Málsatvik

A sótti um atvinnuleysisbætur hjá Vinnumálastofnun með umsókn 14. október 2015 og var umsóknin samþykkt 16. nóvember s.á. Samhliða greiðslum atvinnuleysistrygginga fékk A greiddan makalífeyri frá þremur lífeyrissjóðum vegna andláts maka hennar, sbr. 16. gr. laga nr. 129/1997, um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða, og dánarbætur frá Tryggingastofnun, sbr. 6. gr. laga nr. 99/2007, um félagslega aðstoð. Vinnumálastofnun skerti greiðslur atvinnuleysisbóta til A vegna þessara greiðslna á grundvelli reiknireglu 1. málsl. 1. mgr. 36. gr. laga nr. 54/2006, um atvinnuleysistryggingar.

Með bréfi, dags. 20. janúar 2016, kærði A ákvörðun Vinnumálastofnunar til úrskurðarnefndar velferðarmála. Með úrskurði, dags. 25. ágúst 2016, staðfesti úrskurðarnefndin ákvörðun stofnunarinnar. Í úrskurðinum sagði:

„Ákvæði 36. gr. laga nr. 54/2006 ber yfirskriftina „Frádráttur vegna tekna“. Af henni verður ráðið að tekjur þess sem fær greiddar atvinnuleysisbætur komi til frádráttar með nánar tilteknum hætti. Líkt og fram kemur í ákvæðinu koma tekjur af hlutastarfi og tekjur af tilfallandi vinnu til frádráttar atvinnuleysisbótum en í ákvæðinu eru einnig taldar upp ákveðnar greiðslur sem hið sama gildir um. Að mati úrskurðarnefndarinnar er ekki um tæmandi talningu að ræða, hvorki varðandi tegund greiðslna né hvaðan greiðslurnar koma, enda segir í ákvæðinu „og aðrar greiðslur sem hinn tryggði kann að fá frá öðrum aðilum“. Úrskurðarnefndin telur því nauðsynlegt að taka afstöðu til þess hvort framangreindar greiðslur sem kærandi nýtur teljist til tekna í skilningi ákvæðisins.

Hugtakið „tekjur“ er ekki skilgreint í lögum um atvinnuleysistryggingar. Við mat á því hvaða greiðslur falli undir 1. mgr. 36. gr. laganna telur úrskurðarnefnd velferðarmála því rétt að líta til þess hvað telst til skattskyldra tekna samkvæmt II. kafla laga nr. 90/2003 um tekjuskatt. Í 7. gr. laga um tekjuskatt kemur fram að skattskyldar tekjur séu hvers konar gæði, arður, laun og hagnaður sem skattaðila hlotnast og metin verða til peningaverðs og skiptir ekki máli hvaðan þær stafa eða í hvaða formi þær eru. Nokkrar undantekningar eru frá þeirri meginreglu að allar tekjur, hlunnindi og fríðindi séu skattskyldar tekjur og er þá sérstaklega kveðið á um þær undantekningar í lögum. Ekki er að finna slíka undanþágu er varðar makalífeyri og dánarbætur og er því um skattskyldar tekjur að ræða. Að mati úrskurðarnefndarinnar ber því að telja umdeildar greiðslur til tekna samkvæmt 1. mgr. 36. gr. laga um atvinnuleysistryggingar.

[...]

Úrskurðarnefnd velferðarmála telur ljóst að makalífeyrir sé ætlaður til framfærslu eftirlifandi maka, enda taka lífeyrisréttindi í lífeyrissjóðum mið af iðgjaldagreiðslum sjóðsfélaga, sbr. 13. gr. laga nr. 129/1997. Að því virtu er það mat úrskurðarnefndarinnar að undanþága 2. mgr. 36. gr. laganna eigi ekki við um makalífeyris greiðslur þær sem kærandi fær frá lífeyrissjóðum.“

Því næst rakti úrskurðarnefndin ákvæði 1. og 2. mgr. 6. gr. laga nr. 99/2007, um félagslega aðstoð, og vísaði til þess að í ljósi þess að allir sem misstu maka innan 67 ára aldurs gætu fengið greiddar dánarbætur óháð kostnaði sem fylgdi andláti og þar sem litið væri til fjárhags- og félagslegra aðstæðna eftirlifandi maka við ákvörðun um framlengingu bóta væri það mat nefndarinnar að dánarbætur væru ætlaðar til framfærslu eftirlifandi maka. Að því virtu væri það mat nefndarinnar að dánarbætur sem A fengi greiddar frá Tryggingastofnun féllu ekki undir undanþágu 2. mgr. 36. gr. laganna.

Þá vék nefndin að forsögu 36. gr. laga nr. 54/2006, um atvinnuleysistryggingar, og taldi ljóst að ætlun löggjafans með breytingu á 4. mgr. 7. gr. laga nr. 12/1997, um atvinnuleysistryggingar, með lögum nr. 47/1998 hefði verið sú að koma í veg fyrir að greiðslur makalífeyris og aðrar greiðslur frá Tryggingastofnun og lífeyrissjóðum en tilgreindar væru í ákvæðinu kæmu til frádráttar atvinnuleysisbótum. Hins vegar hefðu verið sett ný heildarlög um atvinnuleysistryggingar með lögum nr. 54/2006. Í athugasemdum við 36. gr. í frumvarpi til laganna kæmi m.a. fram að ákvæðið gerði ráð fyrir að hvers konar tekjur eða greiðslur úr öðrum tryggingakerfum kæmu til frádráttar atvinnuleysisbótum hins tryggða. Nefndin teldi að af þessu orðalagi yrði ekki ráðið að ætlunin hefði verið að makalífeyrir og dánarbætur ættu ekki að koma til frádráttar atvinnuleysisbótum. Nefndin féllist því ekki á þá málsástæðu að túlkun Vinnumálastofnunar á 36. gr. laganna væri ekki í samræmi við vilja löggjafans.

A fékk ákvarðaðar áframhaldandi dánarbætur frá Tryggingastofnun í maí 2016 vegna sérstakra aðstæðna á grundvelli 2. mgr. 6. gr. laga nr. 99/2007. Vinnumálastofnun dró þær greiðslur einnig frá atvinnuleysisbótum A á grundvelli 1. mgr. 36. gr. laga nr. 54/2006. Kæra A vegna áframhaldandi skerðingar dánarbóta barst úrskurðarnefnd velferðarmála 8. ágúst 2016. Með úrskurði, dags. 8. desember 2016, staðfesti úrskurðarnefndin ákvörðun Vinnumálastofnunar um að skerða áframhaldandi greiðslur dánarbóta til A á grundvelli 1. mgr. 36. gr. laga nr. 54/2006 með sömu rökum og gerð er grein fyrir hér að ofan.

III Samskipti umboðsmanns Alþingis og úrskurðarnefndar velferðarmála

Gögn málsins bárust með bréfi, dags. 10. nóvember 2016. Ég ritaði úrskurðarnefnd velferðarmála bréf, dags. 27. janúar 2017, þar sem ég óskaði eftir því að nefndin veitti mér upplýsingar og skýringar á tilteknum atriðum. Svar úrskurðarnefndarinnar barst mér með bréfi, dags. 27. mars 2017.

Í bréfi mínu vísaði ég til þess að í úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála væri byggt á því að með lögum nr. 47/1998, sem breyttu eldri lögum um atvinnuleysistryggingar, nr. 12/1997, hefði það verið ætlun löggjafans að koma í veg fyrir að greiðslur makalífeyris og aðrar greiðslur frá Tryggingastofnun og lífeyrissjóðum en tilgreindar væru í ákvæðinu kæmu til frádráttar atvinnuleysisbótum. Hins vegar gæfi orðalag athugasemda við 36. gr. núgildandi laga nr. 54/2006, um að hvers konar tekjur eða greiðslur úr öðrum tryggingakerfum kæmu til frádráttar, til kynna að ætlunin hefði ekki verið að undanskilja makalífeyri og dánarbætur þeim greiðslum sem kæmu til frádráttar atvinnuleysisbótum samkvæmt núgildandi lögum. Af þessu tilefni óskaði ég eftir nánari skýringum nefndarinnar á þessari afstöðu en fram kæmi í úrskurðinum. Hefði ég þá m.a. í huga forsögu 36. gr. laga nr. 54/2006 sem rakin væri í bréfi mínu.

Í svarbréfi úrskurðarnefndarinnar sagði að ný heildarlög um atvinnuleysistryggingar hefðu verið sett með lögum nr. 54/2006. Í 36. gr. þeirra væri kveðið á um skerðingu tekna vegna tilfallandi vinnu, elli- eða örorkulífeyrisgreiðslna samkvæmt lögum um almannatryggingar, elli- og örorkulífeyrisgreiðslna úr almennum lífeyrissjóðum, greiðslna úr sjúkrasjóðum stéttarfélaga sem komnar væru til vegna óvinnufærni að hluta, fjármagnstekna hins tryggða og annarra greiðslna sem hinn tryggði kynni að fá frá öðrum aðilum. Í frumvarpi til laganna kæmi meðal annars fram að ákvæðið gerði ráð fyrir að hvers konar tekjur eða greiðslur úr öðrum tryggingakerfum kæmu til frádráttar atvinnuleysisbótum hins tryggða. Með hliðsjón af framangreindu orðalagi teldi úrskurðarnefndin að ekki yrði ráðið að ætlunin hefði verið að makalífeyrir og dánarbætur ættu ekki að koma til frádráttar atvinnuleysisbótum. Þegar litið væri til orðalags núverandi ákvæðis og athugasemda með lögunum hefði það verið niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að staðfesta skerðingu atvinnuleysisbóta vegna þessara greiðslna.

Í bréfi mínu vísaði ég jafnframt til þess að í 1. mgr. 36. gr. laga nr. 54/2006, eins og ákvæðið hljóðaði nú, kæmi fram að til frádráttar atvinnuleysisbótum kæmu aðrar greiðslur sem hinn tryggði kynni að fá „frá öðrum aðilum“. Af því tilefni óskaði ég eftir afstöðu nefndarinnar til þess hvernig túlka bæri framangreint orðalag annars vegar með hliðsjón af greiðslu dánarbóta af hálfu Tryggingastofnunar á grundvelli laga nr. 99/2007, um félagslega aðstoð, og hins vegar greiðslu makalífeyris af hálfu almennra lífeyrissjóða eins og reyndi á í málinu. Hefði ég þá í huga hvort það væri afstaða nefndarinnar að heimilt væri að fella aðrar greiðslur undir þennan málslið sem stöfuðu frá sömu aðilum og tilgreindir væru framar í lagaákvæðinu, t.d. almennum lífeyrissjóðum og Tryggingastofnun. Enn fremur hefði ég í huga forsögu 36. gr. sem rakin væri í bréfi mínu.

Í svarbréfi úrskurðarnefndarinnar kom fram að í úrskurðinum hefði reynt á skerðingu atvinnuleysisbóta vegna greiðslna makalífeyris frá þremur lífeyrissjóðum og dánarbóta frá Tryggingastofnun. Úrskurðarnefndin hefði eingöngu tekið afstöðu til þess hvort greiðslur makalífeyris og dánarbóta skertu atvinnuleysisbætur. Bærist úrskurðarnefndinni mál varðandi aðrar greiðslur frá sömu aðilum og tilgreindir væru í 1. mgr. 36. gr. laga nr. 54/2006 myndi nefndin taka afstöðu til þess.

Í bréfi mínu óskaði ég enn fremur eftir nánari skýringum en fram kæmu í úrskurðinum á þeirri afstöðu úrskurðarnefndarinnar að makalífeyrir og dánarbætur væru ætlaðar til framfærslu hins tryggða og féllu þar með ekki undir undanþágu 2. mgr. 36. gr. laga nr. 54/2006.

Í svarbréfi úrskurðarnefndarinnar sagði að eins og fram kæmi í úrskurði hennar teldi nefndin ljóst að makalífeyrir væri ætlaður til framfærslu eftirlifandi maka, enda tækju lífeyrisréttindi í lífeyrissjóðum mið af iðgjaldagreiðslum sjóðfélaga, sbr. 13. gr. laga nr. 129/1997, um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða. Hvað varðaði dánarbætur þá væri ljóst að allir sem misst hefðu maka innan 67 ára aldurs gætu fengið greiddar dánarbætur. Litið væri til fjárhags- og félagslegra aðstæðna eftirlifandi maka við ákvörðun um framlengingu dánarbóta. Þegar af þeirri ástæðu hefði nefndin talið að dánarbætur væru ætlaðar til framfærslu eftirlifandi maka. Þrátt fyrir að um tímabundna aðstoð væri að ræða breytti það ekki því að aðstoðin væri veitt á þeim forsendum að aðstoða þann eftirlifandi við framfærslu. Um væri að ræða greiðslur sem hinn tryggði fengi frá öðrum aðilum, þ.e. greiðslur sem ætlaðar væru til stuðnings viðkomandi við framfærslu eftir andlát maka.

Með bréfi, dags. 5. apríl 2017, upplýsti A umboðsmann um að hún teldi ekki ástæðu til að gera frekari athugasemdir við bréf úrskurðarnefndar velferðarmála.

Eins og að framan greinir leitaði A til mín að nýju 10. febrúar 2017 og kvartaði yfir úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála frá 8. desember 2016 í máli nr. 293/2016. Með úrskurðinum var staðfest ákvörðun Vinnumálastofnunar um að skerða atvinnuleysisbætur A vegna áframhaldandi greiðslna dánarbóta til hennar samkvæmt lögum nr. 99/2007. Seinni kvörtun A varðar að hluta til sama álitaefni og fyrri kvörtun hennar frá 25. október 2016 en í því máli var úrskurðarnefnd velferðarmála gefinn kostur á að skýra málið fyrir umboðsmanni. Í ljósi þessa og efnislegrar samstöðu málanna tel ég skýringar komnar fram af hálfu úrskurðarnefndarinnar til álitaefnisins.

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Lagagrundvöllur

Lög nr. 54/2006, um atvinnuleysistryggingar, gilda um atvinnuleysistryggingar launamanna og sjálfstætt starfandi einstaklinga á innlendum vinnumarkaði þegar þeir verða atvinnulausir, sbr. 1. gr. laganna. Markmið laganna er að tryggja þessum aðilum tímabundna fjárhagsaðstoð meðan þeir eru að leita sér að nýju starfi eftir að hafa misst fyrra starf sitt, sbr. 2. gr. laganna.

Í samræmi við þetta markmið mæla lögin fyrir um að einstaklingar, sem fullnægja skilyrðum laganna, öðlist á grundvelli þeirra rétt til atvinnuleysisbóta og um ákvörðun á fjárhæð þeirra. Þar á meðal er í 36. gr. laganna, eins og því ákvæði var breytt með lögum nr. 134/2009 og lögum nr. 70/2010, fjallað um frádrátt frá atvinnuleysisbótum vegna annarra tilgreindra greiðslna til hins tryggða. Fyrsta málsgrein ákvæðisins er nú svohljóðandi:

„Þegar samanlagðar tekjur af hlutastarfi hins tryggða, sbr. 17. eða 22. gr., og atvinnuleysisbætur hans skv. 32.-34. gr. eru hærri en sem nemur óskertum rétti hans til atvinnuleysisbóta að viðbættu frítekjumarki skv. 4. mgr. skal skerða atvinnuleysisbætur hans um helming þeirra tekna sem umfram eru. Hið sama gildir um tekjur hins tryggða fyrir tilfallandi vinnu, elli- eða örorkulífeyrisgreiðslur samkvæmt lögum um almannatryggingar, um elli- og örorkulífeyrisgreiðslur úr almennum lífeyrissjóðum, greiðslur úr sjúkrasjóðum stéttarfélaga sem eru komnar til vegna óvinnufærni að hluta, fjármagnstekjur hins tryggða og aðrar greiðslur sem hinn tryggði kann að fá frá öðrum aðilum. Eingöngu skal taka tillit til þeirra tekna sem hinn tryggði hefur haft á þeim tíma er hann fær greiddar atvinnuleysisbætur, sætir biðtíma eða viðurlögum samkvæmt lögum þessum.“

Reglur um frádrátt frá atvinnuleysisbótum vegna annarra tekna hins tryggða eiga sér nokkra forsögu í lögum um atvinnuleysistryggingar, sbr. m.a. 22. og 23. gr. eldri laga nr. 93/1993, um atvinnuleysistryggingar, og síðar einnig í 6. og 7. gr. laga nr. 12/1997, um sama efni.

Regla um frádrátt frá atvinnuleysisbótum vegna elli- og örorkulífeyris var lögfest með 11. gr. laga nr. 54/1993, um breytingu á lögum um atvinnuleysistryggingar nr. 96/1990, með síðari breytingum. Ákvæðið var svohljóðandi:

„Elli- og örorkulífeyrir, svo og örorkustyrkur frá Tryggingastofnun ríkisins, skal koma til frádráttar atvinnuleysisbótum.“

Eftir að lög nr. 54/1993 tóku gildi voru lög um atvinnuleysistryggingar endurútgefin í heild með áorðnum breytingum sem lög nr. 93/1993. Umrætt lagaákvæði varð að 4. mgr. 23. gr. þeirra laga.

Í upphaflegri tillögu í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 54/1993 var 11. gr. nokkuð víðtækari um þær greiðslur sem reiknast skyldu til skerðingar. Tillagan var svohljóðandi:

„Nú nýtur bótaþegi bóta úr lífeyristryggingum almannatrygginga og skulu þá bætur hans þar dragast frá greiðslum atvinnuleysistrygginga þannig að samanlagðar greiðslur lífeyristrygginga almannatrygginga og atvinnuleysistrygginga nemi aldrei hærri fjárhæð en hámarksdagpeningum atvinnuleysistrygginga.“ (Alþt. 1992-1993, bls. 5131.)

Við meðferð frumvarpsins á Alþingi var ákvæðinu breytt að tillögu meirihluta heilbrigðis- og trygginganefndar á þann veg sem það síðan varð samþykkt. Í áliti meirihluta nefndarinnar var breytingin útskýrð á eftirfarandi hátt:

„Lagt er til að 11. gr. verði breytt þannig að elli- og örorkulífeyrir, svo og örorkustyrkur, skuli koma til frádráttar atvinnuleysisbótum. Það sem komi til frádráttar verði því einungis grunnlífeyrir og ígildi hans en ekki aðrar bætur lífeyristrygginga.“ (Alþt. 1992-1993, bls. 6197.)

Regla um frádrátt frá atvinnuleysisbótum vegna greiðslna úr almennum lífeyrissjóðum virðist fyrst hafa verið lögfest með 4. mgr. 7. gr. laga nr. 12/1997, um atvinnuleysistryggingar, sem tóku við af eldri lögum nr. 93/1993. Þegar lög nr. 12/1997 tóku gildi var það ákvæði svohljóðandi:

„Elli- og örorkulífeyrir, svo og örorkustyrkur frá Tryggingastofnun ríkisins, skal koma til frádráttar atvinnuleysisbótum. Sama gildir um greiðslur úr almennum og frjálsum lífeyrissjóðum. Nú fær hinn atvinnulausi ekki fullar atvinnuleysisbætur og skal þá skerða bæturnar hlutfallslega.“

Í athugasemdum við þetta ákvæði í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 12/1997 kom fram að ákvæði um að greiðslur úr almennum og frjálsum lífeyrissjóðum skyldu koma til frádráttar atvinnuleysisbótum væri nýmæli en óeðlilegt þætti að menn gætu þegið atvinnuleysisbætur til viðbótar slíkum greiðslum sem væru nokkurs konar tekjuígildi. Ákvæðið fæli í sér að allar lífeyrisgreiðslur úr lífeyrissjóðum kæmu til frádráttar bótum. (Alþt. 1996-1997, A-deild, bls. 1469.)

Ákvæði 4. mgr. 7. gr. laga nr. 12/1997 var breytt með 5. gr. laga nr. 47/1998 og hljóðaði þá svo:

„Atvinnuleysisbætur þess sem nýtur elli- eða örorkulífeyris, svo og örorkustyrks frá Tryggingastofnun ríkisins, skulu skerðast, á mánaðargrundvelli, um það sem umfram er frítekjumark tekjutryggingar einstaklinga vegna almennra tekna eins og það er ákveðið á hverjum tíma. Sama gildir um elli- og örorkulífeyri úr lífeyrissjóðum og tekjur af hlutastarfi.“

Í athugasemdum við 5. gr. frumvarps þess sem varð að lögum nr. 47/1998 sagði m.a. að eins skyldi fara með „elli- og örorkulífeyri úr lífeyrissjóðum“ og elli- eða örorkulífeyri og örorkustyrk frá Tryggingastofnun. Síðan sagði m.a.:

„Þá er með því að tilgreina sérstaklega í ákvæðinu þær tegundir greiðslna sem koma til skerðingar atvinnuleysisbótum komið í veg fyrir að greiðsla makalífeyris eða aðrar greiðslur sem umsækjandi um atvinnuleysisbætur nýtur frá framangreindum aðilum geti komið til frádráttar“ (Alþt. 1997-1998, A-deild, bls. 4696.)

Í framsöguræðu félagsmálaráðherra um frumvarpið við meðferð málsins á Alþingi sagði eftirfarandi:

„Að lokum, herra forseti, er skýrt kveðið á um hvaða greiðslur úr Tryggingastofnun eða lífeyrisjóðum komi til frádráttar atvinnuleysisbótum. [...] Það er mjög óeðlilegt að ekknabætur skuli vera látnar skerða atvinnuleysisbætur og það voru mistök við setningu laganna að undanskilja þær ekki. Skert er hjá ekkjunni vegna þeirra bóta sem hún fær en t.d. kona sem á lifandi mann á sjónum sem hefur jafnvel háar tekjur, hefur fullan rétt og þar er ekki skert vegna tekna sem bóndinn dregur í búið.“ (Alþt. 1997-1998, B-deild, bls. 5306.)

Ákvæðið í 4. mgr. 7. gr. laga nr. 12/1997 stóð óbreytt í þessari mynd allt þar til þau lög sem nú eru í gildi nr. 54/2006, um atvinnuleysistryggingar, voru sett.

Við gildistöku laga nr. 54/2006 var 1. mgr. 36. gr. svohljóðandi:

„Þegar samanlagðar tekjur af hlutastarfi hins tryggða, sbr. 17. eða 22. gr., og atvinnuleysisbætur hans skv. 32.-34. gr. eru hærri en sem nemur óskertum rétti hans til atvinnuleysisbóta að viðbættu frítekjumarki skv. 2. mgr. skal skerða atvinnuleysisbætur hans um helming þeirra tekna sem umfram eru. Hið sama gildir um tekjur hins tryggða fyrir tilfallandi vinnu, elli- eða örorkulífeyrisgreiðslur samkvæmt lögum um almannatryggingar, um elli- og örorkulífeyrisgreiðslur úr almennum lífeyrissjóðum og séreignarsjóðum og fjármagnstekjur hins tryggða. Eingöngu skal taka tillit til þeirra tekna sem hinn tryggði hefur haft á þeim tíma er hann fær greiddar atvinnuleysisbætur, sætir biðtíma eða viðurlögum samkvæmt lögum þessum.“

Í athugasemdum við 36. gr. í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 54/2006 er fyrst og fremst fjallað um það með hvaða hætti skuli framkvæma útreikninga á grundvelli ákvæðisins. Í upphafi athugasemdanna kemur þó fram að ákvæðið geri ráð fyrir að „hvers konar tekjur eða greiðslur úr öðrum tryggingakerfum komi til frádráttar atvinnuleysisbótum“ en þó væri gert ráð fyrir ákveðnu frítekjumarki. (Alþt. 2005-2006, A-deild, bls. 4667.) Ákvæði 1. mgr. 36. gr. laga nr. 54/2006 hefur verið breytt tvisvar sinnum efnislega frá gildistöku þess. Fyrri breytingin var gerð með 12. gr. laga nr. 134/2009. Í henni fólst að í stað niðurlags 2. málsl. þar sem áður stóð „og fjármagnstekjur hins tryggða“ kom orðalagið: „greiðslur úr sjúkrasjóðum stéttarfélaga sem eru komnar til vegna óvinnufærni að hluta, fjármagnstekjur hins tryggða og aðrar greiðslur sem hinn tryggði kann að fá frá öðrum aðilum“. Síðari breytingin varð með 1. gr. laga nr. 70/2010, en þá var orðið „séreignarsjóðum“ fellt brott úr ákvæðinu.

Eftir framangreindar breytingar er orðalag 1. mgr. 36. gr. laga nr. 54/2006 með þeim hætti að þar er afmarkað sérstaklega að „elli- eða örorkulífeyrisgreiðslur samkvæmt lögum um almannatryggingar“ og „elli- og örorkulífeyrisgreiðslur úr almennum lífeyrissjóðum“ komi til frádráttar atvinnuleysisbótum. Þessi framsetning, þ.e. að telja sérstaklega upp þær greiðslur hins tryggða sem leitt geta til frádráttar frá atvinnuleysisbótum er óbreytt frá gildistöku laganna. Við ákvæðið hefur hins vegar bæst sú viðbót, sbr. 12. gr. laga nr. 134/2009, að auk þess komi til frádráttar „aðrar greiðslur sem hinn tryggði kann að fá frá öðrum aðilum“.

Í athugasemdum við 12. gr. í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 134/2009 sagði að lagt væri til að skýrar yrði kveðið á um hvaða greiðslur sem atvinnuleitandi fengi sér til framfærslu á sama tímabili og hann fengi greiddar atvinnuleysisbætur kynnu að koma til frádráttar bótunum. Áfram væri gert ráð fyrir að elli- og örorkulífeyrisgreiðslur á grundvelli laga um almannatryggingar og úr almennum lífeyrissjóðum og séreignarsjóðum væru samrýmanlegar greiðslur við atvinnuleysisbætur en kæmu þeim til frádráttar. (Alþt. 2009-2010, 138. löggj.þ., þskj. 314.) Í athugasemdunum var ekki að finna skýringu á hvaða greiðslur féllu undir orðalag 1. mgr. 36. gr. um „aðrar greiðslur sem hinn tryggði [kynni] að fá frá öðrum aðilum.“

Í þeim úrskurðum úrskurðarnefndar velferðarmála sem til umfjöllunar eru í áliti þessu hefur nefndin, auk túlkunar á 1. mgr. 36. gr. laga nr. 54/2006, einnig tekið afstöðu til þess hvort rétt kunni að vera að beita undantekningarreglu 2. mgr. 36. gr. laganna. Það ákvæði er svohljóðandi, sbr. 12. gr. laga nr. 134/2009:

„Umönnunargreiðslur sem ætlaðar eru til að mæta útlögðum kostnaði vegna veikinda eða fötlunar barns, styrkir úr sjúkrasjóðum stéttarfélaga sem ekki eru ætlaðir til framfærslu hins tryggða og styrkir úr opinberum sjóðum eða sambærilegum sjóðum sem hinn tryggði fær til þróunar eigin viðskiptahugmyndar skulu ekki koma til frádráttar greiðslu samkvæmt lögum þessum. Þegar um er að ræða aðrar áður ótaldar greiðslur sem ekki eru ætlaðar til framfærslu hins tryggða skal Vinnumálastofnun meta í hverju tilviki hvort þær skuli koma til frádráttar atvinnuleysisbótum skv. 1. mgr.“

2 Er heimilt að skerða atvinnuleysisbætur vegna makalífeyris og dánarbóta?

Atvinnuleysisbætur A voru skertar á grundvelli 1. mgr. 36. gr. laga nr. 54/2006, um atvinnuleysistryggingar, vegna makalífeyris sem hún fékk greiddan úr þremur lífeyrissjóðum annars vegar og vegna dánarbóta sem hún fékk greiddar á grundvelli laga nr. 99/2007, um félagslega aðstoð, hins vegar. Þá voru bæturnar skertar vegna sérstakrar framlengingar á greiðslum dánarbóta.

Í úrskurðum úrskurðarnefndar velferðarmála frá 25. ágúst og 8. desember 2016 í málum A, þar sem skerðingarnar eru staðfestar, er í fyrsta lagi lagt til grundvallar að upptalning greiðslna í 1. mgr. 36. gr. laga nr. 54/2006, sem komið geta til frádráttar atvinnuleysisbótum, sé ekki tæmandi. Í öðru lagi að við mat á því hvaða greiðslur komi til frádráttar samkvæmt ákvæðinu sé rétt að líta til þess hvaða tekjur séu skattskyldar samkvæmt lögum nr. 90/2003, um tekjuskatt. Þær greiðslur sem um ræði í málum A séu skattskyldar tekjur og komi því til frádráttar atvinnuleysisbótum. Í þriðja lagi er á því byggt að vegna þess að greiðslurnar séu, að mati nefndarinnar, ætlaðar til framfærslu eftirlifandi maka falli þær ekki undir undanþágu 2. mgr. 36. gr. sömu laga. Verður ekki annað séð en að þessi rök nefndarinnar eigi bæði við um makalífeyri sem A fékk greiddan úr lífeyrissjóðum og dánarbætur sem greiddar voru til hennar á grundvelli laga nr. 99/2007. Athugun mín á málinu lýtur að því hvort þessi afstaða nefndarinnar sé í samræmi við lög.

Af úrskurði nefndarinnar verður ráðið, sem fyrr greinir, að sú aðferð sem nefndin byggi á við framkvæmd ákvæðisins sé að kanna hvort umræddar greiðslur séu skattskyldar tekjur og ef svo reynist vera að leggja mat á hvort þær séu ætlaðar til framfærslu bótaþega. Til stuðnings þessari aðferð vísar nefndin til þess að yfirskrift 36. gr. laga nr. 54/2006 er „Frádráttur vegna tekna“ og að orðalag 1. mgr. um að „aðrar greiðslur sem hinn tryggði kann að fá frá öðrum aðilum“ komi til frádráttar atvinnuleysisbótum gefi til kynna að ákvæðið sé hvorki tæmandi talið um tegundir greiðslna sem komi til frádráttar né hvaðan þær greiðslur koma. Þá komi fram í athugasemdum við 36. gr. í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 54/2006 að ákvæðið „[geri] ráð fyrir að hvers konar tekjur eða greiðslur úr öðrum tryggingakerfum komi til frádráttar atvinnuleysisbótum hins tryggða“.

Ég hef áður vísað til þess í álitum mínum að við túlkun ákvæða laga um atvinnuleysistryggingar þurfi að hafa í huga að með ákvæðum þeirra laga er löggjafinn að fullnægja stjórnskipulegri athafnaskyldu sinni samkvæmt 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, með síðari breytingum, til að tryggja öllum sem þess þurfa rétt til aðstoðar vegna atvinnuleysis, sjá m.a. álit mitt frá 31. desember 2014 í máli nr. 7484/2013. Mál þar sem reynir á hvort skilyrði laga til að skerða atvinnuleysisbætur séu fyrir hendi varða mikilvæg réttindi borgaranna enda er þeim greiðslum sem lög um atvinnuleysistryggingar mæla fyrir um ætlað að standa undir afkomu manna. Af lagaáskilnaði 76. gr. stjórnarskrárinnar og lögmætisreglu stjórnsýsluréttar leiðir að lagaákvæði sem mæla fyrir um skerðingu atvinnuleysisbóta vegna tiltekinna greiðslna hins tryggða verða að vera skýr og ótvíræð um þá skerðingu. Jafnframt verða ákvarðanir stjórnvalda að eiga sér stoð í lögum og því tilfinnanlegri eða viðurhlutameiri sem ákvörðun er því strangari kröfur verður að gera til skýrleika þeirrar lagaheimildar sem hún byggist á. Túlka verður 1. mgr. 36. gr. laga nr. 54/2006 í ljósi þessara skýrleikakrafna.

Ákvæði 36. gr. laga nr. 54/2006 fjallar um frádrátt frá atvinnuleysisbótum vegna tekna sem hinn tryggði nýtur á sama tíma og hann á rétt til atvinnuleysisbóta. Samkvæmt orðalagi 1. mgr. ákvæðisins hefur ekki verið farin sú leið af hálfu löggjafans að mæla fyrir um það að t.d. allar skattskyldar tekjur komi til frádráttar. Í staðinn eru í ákvæðinu sérstaklega tilgreindar ákveðnar greiðslur sem koma til frádráttar atvinnuleysisbótum, t.d. „elli- eða örorkulífeyrisgreiðslur samkvæmt lögum um almannatryggingar“ og „elli- og örorkulífeyrisgreiðslur úr almennum lífeyrissjóðum“. Með 12. gr. laga nr. 134/2009 var síðan bætt við upptalninguna að hið sama ætti við um „aðrar greiðslur sem hinn tryggði [kynni] að fá frá öðrum aðilum“.

Af texta 1. mgr. 36. gr. laga nr. 54/2006 verður samkvæmt þessu ráðin afstaða löggjafans til þess hvaða greiðslur koma til frádráttar atvinnuleysisbótum annars vegar og svo sú viðbót hins vegar að einnig skuli koma til frádráttar „aðrar greiðslur […] frá öðrum aðilum“. Af texta ákvæðisins leiðir ekki að allar „aðrar greiðslur“ en þær sem taldar eru upp í ákvæðinu falli undir það heldur aðeins þær aðrar greiðslur sem uppfylla það skilyrði að stafa „frá öðrum aðilum“. Af framsetningu textans, eins og vikið verður nánar að hér á eftir, verður jafnframt ráðið að „aðrar greiðslur“ verða að stafa „frá öðrum aðilum“ en þeim sem greiða þær greiðslur sem taldar eru upp í ákvæðinu. Ákvæðið er að þessu leyti tæmandi um hvaða skilyrðum aðrar tekjur en þær sem taldar eru upp í ákvæðinu skulu fullnægja til þess að leiða til skerðingar á atvinnuleysisbótum. Sú túlkun samræmist ekki aðeins texta lagaákvæðisins, eins og það verður túlkað í ljósi 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar, heldur er hún jafnframt í samræmi við forsögu lagaákvæða um takmörkun á fjárhæð atvinnuleysisbóta vegna annarra tekna. Hvað síðastnefnt atriði varðar vísa ég sérstaklega til þess, eins og gerð var grein fyrir í kafla IV.1 hér að framan, að eldri lagareglum um skerðingu atvinnuleysisbóta vegna elli- og örorkulífeyris frá Tryggingastofnun annars vegar, og vegna elli- og örorkulífeyris frá lífeyrissjóðum hins vegar, var ætlað að vera tæmandi um þær greiðslur sem frá þessum aðilum kæmu og leiddu til skerðingar bóta.

Í máli þessu leiddi makalífeyrir til skerðingar atvinnuleysisbóta á grundvelli 1. mgr. 36. gr. laga nr. 54/2006. Makalífeyrir er ekki sérstaklega talinn upp í lagaákvæðinu. Bar úrskurðarnefnd velferðarmála því, sbr. framangreint, að leggja til grundvallar að lífeyririnn gæti aðeins leitt til frádráttar frá atvinnuleysisbótum á þessum lagagrundvelli ef hann fullnægði því skilyrði að vera „aðrar greiðslur […] frá öðrum aðilum“, sbr. niðurlag 2. málsl. 1. mgr. 36. gr. Makalífeyririnn, sem hér um ræðir, stafar frá almennum lífeyrissjóðum. Framar í lagaákvæðinu er sérstaklega tilgreint hvaða greiðslur úr slíkum sjóðum leiða til frádráttar á atvinnuleysisbótum. Samkvæmt orðanna hljóðan var því ekki fullnægt því skilyrði að makalífeyririnn, sem um ræddi í málinu, væri greiðsla frá „öðrum aðilum“. Í þessu sambandi minni ég einnig á að sú breyting sem var gerð á eldra ákvæði 4. mgr. 7. gr. laga nr. 12/1997, um atvinnuleysistryggingar, með lögum nr. 47/1998, hafði það að markmiði að makalífeyrir kæmi ekki til frádráttar atvinnuleysisbótum.

Til stuðnings öndverðri niðurstöðu hefur úrskurðarnefnd velferðarmála byggt á því að með setningu laga nr. 54/2006 hafi verið horfið frá þeirri stefnumörkun löggjafans, sem m.a. birtist í 7. gr. eldri laga um atvinnuleysistryggingar nr. 12/1997, eftir þá breytingu sem gerð var á ákvæðinu með lögum nr. 47/1998, um að aðeins tilteknar greiðslur frá lífeyrissjóðum skyldu koma til frádráttar atvinnuleysisbótum, þ.e. „elli- og örorkulífeyrir“. Virðist nefndin byggja þá afstöðu einkum á því orðalagi í athugasemdum við 36. gr. frumvarps þess sem varð að lögum nr. 54/2006 um að ákvæðið geri „ráð fyrir að hvers konar tekjur eða greiðslur úr öðrum tryggingakerfum komi til frádráttar atvinnuleysisbótum hins tryggða“.

Af því tilefni tek ég fram að þegar lög nr. 54/2006 voru upphaflega sett var orðalag 1. mgr. 36. gr. um upptalningu afmarkaðra greiðslna efnislega sambærilegt og það var í eldri lögum nr. 12/1997, eftir þá breytingu sem gerð var á ákvæðinu með lögum nr. 47/1998, hvað álitaefni þessa máls varðar. Í hinu upphaflega ákvæði 36. gr. var þannig áfram sérstaklega tekið fram að „elli- og örorkulífeyrisgreiðslur úr almennum lífeyrissjóðum og séreignarsjóðum“ kæmu til frádráttar atvinnuleysisbótum. Vísun í séreignarsjóði var síðar felld brott, eins og áður hefur komið fram. Í ákvæðinu var því, líkt og í eldri lögum nr. 12/1997, eftir þá breytingu sem gerð var á ákvæðinu með lögum nr. 47/1998, að finna tæmandi talningu þeirra greiðslna úr almennum lífeyrissjóðum sem kæmu til frádráttar atvinnuleysisbótum. Af orðalagi og framsetningu 1. mgr. 36. gr., eins og ákvæðið var úr garði gert á þeim tíma, verður þannig ekki dregin sú ályktun að með því hafi verið gerð sú grundvallar stefnubreyting að t.d. allar tekjur eða greiðslur úr slíkum sjóðum kæmu til frádráttar atvinnuleysisbótum. Þvert á móti verður ráðið af texta ákvæðisins að ekki hafi verið gerð breyting á því hvaða greiðslur úr lífeyrissjóðum kæmu til frádráttar. Í þessu sambandi minni ég einnig á að þótt fallist yrði á þann skilning sem úrskurðarnefndin leggur í athugasemdirnar við 36. gr. þá fær ráðagerð í lögskýringargögnum ekki vikið til hliðar skýru orðalagi lagaákvæðis og þá sérstaklega ekki í þeim tilvikum þegar reynir á skerðingu réttinda á málefnasviði 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar.

Ég fæ heldur ekki séð að sú breyting sem gerð var á 1. mgr. 36. gr. laga nr. 54/2006 með 12. gr. laga nr. 134/2009 fái breytt þessari niðurstöðu. Eins og að framan greinir fólst í þeirri breytingu að við upptalningu á greiðslum sem komu til frádráttar atvinnuleysisbótum var bætt „og aðrar greiðslur sem hinn tryggði kann að fá frá öðrum aðilum“. Ekki er að finna nánari skýringar á þeim þætti breytinganna í lögskýringargögnum að baki frumvarpi því sem varð að lögum nr. 134/2009. Þrátt fyrir þá rýmkun á orðalagi ákvæðisins sem gerð var með breytingalögunum verður ekki dregin sú ályktun að með breytingunni hafi ætlunin verið, eins og úrskurðarnefndin virðist byggja á, að ná fram þeirri ráðagerð sem birtist í athugasemdum við 36. gr. frumvarpsins sem varð að lögum nr. 54/2006 um að hvers konar tekjur eða greiðslur úr öðrum tryggingakerfum komi til frádráttar atvinnuleysisbótum. Ekkert í lögskýringargögnum með breytingalögunum gefur slíkt til kynna og þá er orðalag viðbótarinnar, eins og áður segir, afmarkað við „aðrar greiðslur“ en tilgreindar eru í ákvæðinu „frá öðrum aðilum“ en ekki t.d. við allar aðrar greiðslur. Orðalag viðbótarinnar á sér fremur samstöðu með athugasemdum við 5. gr. laga nr. 47/1998, sem breyttu þágildandi 4. mgr. 7. gr. laga nr. 12/1997, þar sem sagði, sem fyrr greinir, að með því að tilgreina sérstaklega hvaða greiðslur kæmu til skerðingar atvinnuleysisbótum væri „komið í veg fyrir að greiðslur makalífeyris eða aðrar greiðslur sem umsækjandi um atvinnuleysisbætur [nyti] frá framangreindum aðilum [gætu] komið til frádráttar“. (Alþt. 1997-1998, A-deild, bls. 4696.) Þegar orðalag viðbótarinnar er skoðað í ljósi þessara athugasemda verður ekki betur séð en að ætlunin hafi verið að koma í veg fyrir að aðrar greiðslur frá þeim aðilum sem inntu af hendi þær greiðslur sem tilgreindar væru framar í ákvæðinu kæmu til frádráttar. Samkvæmt því nær breytingin sem gerð var á lagaákvæðinu aðeins til greiðslna sem stafa „frá öðrum aðilum“ en þeim sem inna af hendi þær greiðslur sem sérstaklega eru tilgreindir framar í ákvæðinu.

Með vísan til framangreinds er það því afstaða mín að úrskurður úrskurðarnefndar velferðarmála frá 25. ágúst 2016 um að makalífeyrir úr lífeyrissjóðum skerði atvinnuleysisbætur A á grundvelli 1. mgr. 36. gr. laga nr. 54/2006 hafi ekki verið í samræmi við lög.

Í málinu leiddu einnig dánarbætur vegna látins maka, sbr. 1. og 2. mgr. 6. gr. laga nr. 99/2007, um félagslega aðstoð, til skerðingar atvinnuleysisbóta á grundvelli 1. mgr. 36. gr. laga nr. 54/2006. Dánarbætur eru ekki meðal þeirra greiðslna sem upp eru taldar í ákvæðinu. Bar því úrskurðarnefnd velferðarmála, á sama hátt og um makalífeyrinn, að taka afstöðu til þess hvort fullnægt væri því skilyrði að dánarbætur væru „aðrar greiðslur […] frá öðrum aðilum“, sbr. niðurlag 2. málsl. 1. mgr. 36. gr. Hvað dánarbæturnar varðar sérstaklega reynir á það að þær eru greiddar af Tryggingastofnun, sbr. 3. mgr. 1. gr. laga nr. 99/2007. Sami aðili, Tryggingastofnun, sér um greiðslu elli- og örorkulífeyris samkvæmt lögum nr. 100/2007, um almannatryggingar, en þær greiðslur eru, líkt og áður er komið fram, taldar upp í 1. mgr. 36. gr. laga nr. 54/2006. Staðan er að þessu leyti ólík því sem á við um greiðslur úr almennum lífeyrissjóðum og fjallað var um hér að framan en í tilviki greiðslna úr þeim hefur löggjafinn valið í 1. mgr. 36. gr. að tiltaka bæði greiðslurnar og aðilann sem innir þær af hendi.

Af þessu tilefni tek ég fram að ekki er vafi um að tilvísun 1. mgr. 36. gr. til laga um almannatrygginga eigi við um samnefnd lög nr. 100/2007. Í þeim er gert ráð fyrir að greiðslur, þ.m.t. elli- og örorkulífeyrir, séu inntar af hendi af Tryggingastofnun en ekki öðrum stjórnvöldum eða aðilum. Hlutverk Tryggingastofnunar er að þessu leyti óbreytt frá því að lög nr. 54/2006 tóku gildi, sbr. þágildandi lög nr. 117/1993, um almannatryggingar, með síðari breytingum. Lá þannig fyrir þegar lög nr. 54/2006 voru sett í upphafi og jafnframt þegar 1. mgr. 36. gr. þeirra var breytt, sbr. 12. gr. laga nr. 134/2009, að elli- og örorkulífeyrir samkvæmt lögum um almannatryggingar var og yrði inntur af hendi af Tryggingastofnun. Í þessu ljósi ber að túlka niðurlag 2. málsl. 1. mgr. 36. gr. laga nr. 54/2006, með síðari breytingum. Þar sem Tryggingastofnun er sá aðili sem greiðir elli- og örorkulífeyri samkvæmt lögum um almannatryggingar og með vísan til þess að undir frádráttarreglu 1. mgr. 36. gr. falla aðeins þær greiðslur sem þar eru upp taldar annars vegar og þær sem fullnægja því skilyrði að vera „aðrar greiðslur [...] frá öðrum aðilum“ hins vegar verður ekki séð að dánarbætur, sem Tryggingastofnun er falið að greiða á grundvelli laga nr. 99/2007, um félagslega aðstoð, geti að óbreyttum lögum leitt til frádráttar frá atvinnuleysisbótum á grundvelli reiknireglu 1. mgr. 36. gr. laga nr. 54/2006. Þær fullnægja með öðrum orðum ekki því skilyrði 1. mgr. ákvæðisins að vera „aðrar greiðslur [...] frá öðrum aðilum“.

Í úrskurðum úrskurðarnefndar velferðarmála er byggt á því að dánarbætur séu í eðli sínu ætlaðar til framfærslu. Vegna þess tek ég fram að ganga verður út frá því að dánarbótum sé m.a. ætlað að mæta í skamman tíma því fjárhagslega áfalli sem fylgir því að missa maka sinn og þar með oft þess hagræðis sem fylgir því að makar reki m.a. heimili sitt saman. Þannig verður að telja að dánarbótum sé ætlað að mæta að hluta tapi á því hagræði sem felst í því að tekjur maka renna í sameiginlegt heimilishald. Í því sambandi minni ég á það sem sagði í framsöguræðu félagsmálaráðherra um frumvarp það sem varð að lögum nr. 47/1998 að lagabreytingunni væri m.a. ætla að koma í veg fyrir að gerður yrði greinarmunur á eftirlifandi maka á atvinnuleysisbótum sem hlyti bætur vegna missis maka, sem væru skertar samkvæmt lögunum frá 1997, og þess einstaklings á atvinnuleysisbótum sem ætti maka á lífi, sem drægi tekjur í búið, en sætti ekki sambærilegri skerðingu vegna tekna makans. Þegar framansagt er virt fæ ég ekki séð að eðli bótanna breyti framangreindri niðurstöðu minni um að dánarbætur teljist ekki vera „aðrar greiðslur [...] frá öðrum aðilum“ í skilningi 1. mgr. 36. gr. laga nr. 54/2006.

Með vísan til framangreinds er það því afstaða mín að úrskurðir úrskurðarnefndar velferðarmála frá 25. ágúst og 8. desember 2016 um að dánarbætur samkvæmt lögum nr. 99/2007 og framlenging þeirra skerði atvinnuleysisbætur A á grundvelli 1. mgr. 36. gr. laga nr. 54/2006 hafi ekki verið í samræmi við lög.

Þegar litið er til orðalags 1. mgr. 36. gr. laga nr. 54/2006, forsögu ákvæðisins og lögskýringargagna auk þeirra krafna sem gera verður til skýrleika þeirra lagaákvæða sem skerða atvinnuleysisbætur er það álit mitt að sú afstaða úrskurðarnefndar velferðarmála að makalífeyrir úr almennum lífeyrissjóðum og dánarbætur á grundvelli laga nr. 99/2007, um félagslega aðstoð, leiði til skerðingar á atvinnuleysisbótum á grundvelli 1. mgr. 36. gr. laga nr. 54/2006 sé ekki í samræmi við lög. Af því leiðir að ekki er þörf á því að taka afstöðu til þess hvort undanþága 2. mgr. 36. gr. eigi við um greiðslurnar.

V Niðurstaða

Með vísan til framangreinds er það niðurstaða mín að sú afstaða úrskurðarnefndar velferðarmála, sem kemur fram í úrskurði nefndarinnar frá 25. ágúst 2016 í máli A nr. 20/2016, um að makalífeyrir frá lífeyrissjóðum og dánarbætur frá Tryggingastofnun samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 99/2007, um félagslega aðstoð, skerði atvinnuleysisbætur á grundvelli 1. mgr. 36. gr. laga nr. 54/2006, um atvinnuleysistryggingar, sé ekki í samræmi við lög.

Það er jafnframt niðurstaða mín að sú afstaða úrskurðarnefndarinnar, sem fram kemur í úrskurði nefndarinnar frá 8. desember 2016 í máli nr. 293/2016, um að áframhaldandi greiðslur dánarbóta samkvæmt 2. mgr. 6. gr. laga nr. 99/2007 skerði atvinnuleysisbætur á grundvelli 1. mgr. 36. gr. laga nr. 54/2006 sé ekki í samræmi við lög.

Ég beini þeim tilmælum til úrskurðarnefndar velferðarmála að taka mál A til meðferðar að nýju, komi fram ósk um það frá henni, og leysa þá úr málinu í samræmi við þau sjónarmið sem fram koma í álitinu.

Jafnframt beini ég því til úrskurðarnefndar velferðarmála að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem fram koma í álitinu. Þá tek ég fram að þessi sjónarmið kunna að eiga við í fleiri tilvikum þar sem stjórnvöld hafa túlkað 1. mgr. 36. gr. laga nr. 54/2006 með sambærilegum hætti. Sé það raunin, eins og gefið er til kynna í umsögn Vinnumálastofnunar til úrskurðarnefndar velferðarmála, tel ég að stjórnvöld þurfi almennt að endurskoða þá framkvæmd. Með hliðsjón af þeim tilmælum tel ég rétt að senda Vinnumálastofnun og velferðarráðuneytinu afrit af álitinu.



Til baka



Flýtileiðir


Tungumál



Skipta um leturstærð