Álit og aðrar niðurstöður

Opinberir starfsmenn. Ráðningar í opinber störf. Auglýsing á lausu starfi.
(Mál nr. 9040/2016)

A leitaði til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir ákvörðun Lánasjóðs íslenskra námsmanna (LÍN) að segja sér upp störfum sem fulltrúa í afgreiðslu við stofnunina. Þegar A var sagt upp var starfandi sumarstarfsmaður í afgreiðslu með tímabundna ráðningu til að sinna sérstöku átaksverkefni. Um mánuði áður en uppsagnarfrestur A var liðinn réð LÍN sumarstarfsmanninn tímabundið í 12 mánuði til að ljúka verkefninu án þess að auglýsa starfið laust til umsóknar.

Umboðsmaður tók fram að tilteknar undanþágur frá auglýsingaskyldu í reglum um auglýsingar á lausum störfum tækju til starfa sem ættu að standa í tvo mánuði eða skemur og til starfa „við afleysingar“. Í skýringum LÍN hefði sérstaklega verið tekið fram að um væri að ræða tímabundin átaksverkefni sem hvorki A né aðrir starfsmenn LÍN hefðu haft með höndum og að ráðið hefði verið í starfið til tólf mánaða. Umboðsmaður taldi því að ekki hefði verið heimilt að ráða sumarstarfsmanninn áfram í tímabundið starf hjá stofnuninni án þess að auglýsa starfið laust til umsóknar.

Umboðsmaður tók fram að stjórnvöld yrðu að taka til skoðunar á grundvelli meðalhófsreglu hvort nauðsynlegt væri að segja starfsmanni upp störfum í tilefni af skipulagsbreytingum eða hvort unnt væri að beita vægara úrræði, eins og að breyta störfum hans þannig að hann fengi ný verkefni sem telja mætti honum samboðin. Umboðsmaður taldi það ekki ráða úrslitum hvort það starf sem þyrfti að manna væri tímabundið eða ótímabundið. Þá leysti það stjórnvald ekki undan því að leggja mat á hvort unnt væri að bjóða starfsmanni önnur verkefni þótt honum hefði nú þegar verið sagt upp ef hann væri enn í ráðningarsambandi við stjórnvaldið þegar aðstæður hjá stofnuninni breyttust. Af skýringum LÍN yrði ráðið að ekki hefði farið fram mat á því hvort draga hefði mátt uppsögn A til baka og/eða bjóða A tímabundið áframhaldandi starf við umrædd verkefni. LÍN hefði því ekki sýnt fram á að gætt hefði verið að meðalhófsreglu við uppsögn A.

Umboðsmaður beindi þeim tilmælum til LÍN að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem fram kæmu í álitinu.


I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 26. september 2016 leitaði A til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir ákvörðun Lánasjóðs íslenskra námsmanna (LÍN) að segja henni upp störfum 24. júní 2016 með þriggja mánaða uppsagnarfresti vegna skipulagsbreytinga. A hafði starfað sem fulltrúi í afgreiðslu hjá stofnuninni. Í kvörtuninni eru gerðar athugasemdir við aðdraganda uppsagnarinnar og þær forsendur sem lágu til grundvallar henni.

Í málinu liggur fyrir að þegar A var sagt upp störfum var starfandi sumarstarfsmaður í afgreiðslu með tímabundna ráðningu til að sinna sérstöku átaksverkefni. Í lok ágúst 2016, um mánuði áður en uppsagnarfrestur A var liðinn, réð LÍN sumarstarfsmanninn tímabundið í 12 mánuði til að ljúka verkefninu án þess að auglýsa starfið laust til umsóknar.

Eftir að hafa farið yfir gögn málsins hef ég ákveðið að afmarka athugun mína í þessu áliti við það hvort ákvörðun LÍN um að ráða sumarstarfsmanninn í tímabundið starf hjá stofnuninni í 12 mánuði án þess að auglýsa starfið fyrst hafi verið í samræmi við lög. Jafnframt lýtur athugun mín að því hvort LÍN hafi gætt að meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þegar A var sagt upp störfum. Ég hef lokið öðrum þáttum kvörtunar A með bréfi til hennar, dagsettu í dag.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 30. desember 2016.

II Samskipti umboðsmanns Alþingis og Lánasjóðs íslenskra námsmanna

Með bréfi, dags. 4. október 2016, óskaði ég þess að LÍN sendi mér gögn málsins og veitti mér upplýsingar og skýringar á tilteknum atriðum. Svar LÍN barst mér með bréfi, dags. 3. nóvember 2016. Ég tel aðeins þörf á að rekja efni þessara samskipta að því leyti sem þau hafa þýðingu fyrir athugun mína hér.

Í bréfi mínu vísaði ég til þess að í kvörtun málsins kæmi fram að þegar uppsagnirnar hefðu átt sér stað hefði verið starfandi starfsmaður í afgreiðslu með tímabundna ráðningu við sumarafleysingar og væri hann enn við störf. Að mati A gæfi þetta vísbendingu um að skipulagsbreytingar hefðu ekki tekist nægjanlega vel og vekti upp spurningar um hvort eðlilegra hefði verið að segja upp færra starfsfólki. Af þessu tilefni óskaði ég eftir rökstuddri afstöðu LÍN til þessa atriðis í kvörtuninni og þá einnig með tilliti til sjónarmiða um meðalhóf, sbr. dóma Hæstaréttar og álit umboðsmanns Alþingis um þýðingu þess við val á leiðum í málum af þessum toga. Í þessu sambandi óskaði ég eftir upplýsingum um hvort sumarstarfsmaðurinn gegndi enn störfum hjá stofnuninni og þá á hvaða lagagrundvelli.

Í svarbréfi LÍN sagði um þetta atriði að á vormánuðum 2016 hefði verið tekin ákvörðun um að ráða sumarstarfsmann í átaksverkefni við að prenta út og pakka niður gögnum til Þjóðskjalasafns Íslands. Jafnframt hefði verið tekin ákvörðun um að ráðast í átaksverkefni varðandi rafræna skönnun skuldabréfa stofnunarinnar m.a. til að minnka umgengni um skuldabréfageymslu. Tveir starfsmenn hefðu verið ráðnir yfir sumartímann til að starfa að framangreindum verkefnum. Að því er fyrra verkefnið varðaði þá hefði verið að því stefnt að pakka niður gögnum vegna skólaáranna 1954-1959 eða um það bil 500 öskjum. Þegar heimildir hefðu fengist hjá Þjóðskjalasafni til að skila inn gögnum úr skjalageymslum LÍN hefðu verkefni ætíð verið unnin af starfsmönnum sem ráðnir væru tímabundið, einkum yfir sumartímann. Að jafnaði væri farið í verkefni sem þessi á nokkurra ára fresti. Í lok ágústmánaðar 2016 þegar hlutaðeigandi starfsmenn hefðu verið að ljúka störfum hefði ekki tekist að klára að raða og pakka niður öllum árgöngum sem til hefði staðið að skila til Þjóðskjalasafns og ljúka við rafræna skönnun skuldabréfa. Því hefði verið tekin sú ákvörðun haustið 2016 að ráða starfsmann, sem ráðinn hafði verið yfir sumartímann, tímabundið í eitt ár til að ljúka þessari vinnu. Um væri að ræða tímabundna ráðningu sem eingöngu fælist í vinnu vegna þeirra verkefna sem fjallað væri um hér að framan og ekki gætu talist til starfa sem sinnt væri daglega af starfsmönnum LÍN í afgreiðslu. Við lok tímabundinnar ráðningar myndi starfsmaðurinn hætta störfum. Í bréfinu sagði síðan eftirfarandi:

„Það er afstaða LÍN að framangreind ráðning feli á engan hátt í sér brot á meðalhófsreglu stjórnsýslulaga enda um tímabundin átaksverkefni að ræða sem að öllu jafna teljast ekki til daglegra starfsskyldna fastra starfsmanna stofnunarinnar. Ákvörðun um ráðningu var tekin í lok ágústmánaðar en uppsögn ráðningarsamnings stofnunarinnar við [A] fór fram í júnímánuði sl. Áréttað skal að um tímabundin átaksverkefni er að ræða sem hvorki [ eða aðrir starfsmenn stofnunarinnar höfðu með höndum né hafa nokkurn tímann haft með höndum. Ákvörðun, sem um ræðir, breytti engu um forsendur fyrir fækkun fastráðinna starfsmanna við afgreiðslu hjá stofnuninni, þ.e. að því er varðar umfang þeirra varanlegu verkefna sem starfsmenn afgreiðslu höfðu með höndum. Vegna fyrirspurnar um lagagrundvöll ráðningar hlutaðeigandi starfsmanns skal þó upplýst að starfið var ekki auglýst laust til umsóknar með þeim hætti sem lög nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, mæla fyrir um en áréttað skal að um tímabundna ráðningu til eins árs er að ræða.“

Athugasemdir A við bréf LÍN bárust mér með bréfi, dags. 10. nóvember 2016.

III Álit umboðsmanns Alþingis

1 Var Lánasjóði íslenskra námsmanna heimilt að ráða tímabundið í starf hjá stofnuninni án auglýsingar?

Samkvæmt skýringum LÍN var í lok ágúst 2016 tekin sú ákvörðun að ráða til starfa starfsmann, sem verið hafði sumarstarfsmaður hjá stofnuninni, til að sinna sérstökum átaksverkefnum í 12 mánuði. Á þeim tíma var A enn í ráðningarsambandi við LÍN en um einn mánuður var þá eftir af uppsagnarfresti hennar. Hér reynir á það álitaefni hvort LÍN hafi verið heimilt að ráða sumarstarfsmanninn tímabundið áfram í starf hjá stofnuninni án auglýsingar.

Í 7. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, kemur fram sú meginregla að auglýsa skuli opinberlega laus störf hjá ríkinu. Í lögskýringargögnum að baki eldri lögum nr. 38/1954 um sama efni segir að tvenns konar sjónarmið búi að baki reglum um auglýsingar á lausum störfum hjá ríkinu. Annars vegar sjónarmið um jafnræði borgaranna, þ.e. auglýsingu á lausu starfi er ætlað að gefa þeim sem hug hafa á tilteknu opinberu starfi kost á að sækja um það og hins vegar að vera meiri trygging fyrir því að hæfir einstaklingar veljist í þjónustu ríkisins. (Alþt. 1953, A-deild, bls. 421.) Í fyrrnefndu ákvæði 7. gr. laga nr. 70/1996 er gerður greinarmunur á auglýsingu um laus embætti annars vegar og um önnur störf hins vegar. Samkvæmt 3. mgr. 7. gr. skulu önnur störf en embætti auglýst opinberlega samkvæmt reglum sem settar skulu af fjármálaráðherra. Starf starfsmannsins sem ráðinn var í umrædd átaksverkefni hjá LÍN telst ekki embætti samkvæmt 22. gr. laganna. Af því leiðir að um auglýsingu starfsins fór eftir þeim reglum sem ráðherra hefur sett.

Samkvæmt reglum fjármálaráðherra nr. 464/1996, um auglýsingar á lausum störfum, með síðari breytingum, skal auglýsa laus störf opinberlega með nánar tilgreindum hætti, sbr. 2.-4. gr. reglnanna. Í 1. mgr. 2. gr. er lögð sú skylda á ríkisstofnanir að auglýsa laus störf. Í 2. mgr. 2. gr. er að finna undantekningar frá auglýsingaskyldu í eftirfarandi tilvikum:

„1. Störf sem aðeins eiga að standa í tvo mánuði eða skemur.

2. Störf við afleysingar, svo sem vegna orlofs, veikinda, barnsburðarleyfis, námsleyfis, leyfis til að starfa á vegum alþjóðastofnana o.þ.u.l., enda sé afleysingu ekki ætlað að standa lengur en 12 mánuði samfellt.

3. Störf sem auglýst hafa verið innan síðustu sex mánaða og í þeirri auglýsingu hafi þess verið getið að umsóknin geti gilt í sex mánuði.

4. Störf vegna tímabundinna vinnumarkaðsúrræða á vegum stjórnvalda og aðila vinnumarkaðarins.“

Ákvæðið ber með sér að um sé að ræða tæmandi upptalningu á undanþágum frá þeirri skyldu sem fram kemur í 1. mgr. ákvæðisins þess efnis að skylt sé að auglýsa laus störf nema sérákvæði laga og reglna leiði til annars. Samkvæmt framangreindu er stjórnvaldi ekki heimilt að ráða starfsfólk til starfa í sína þágu án þess að viðkomandi starf hafi áður verið auglýst opinberlega laust til umsóknar nema að fyrrnefndar undanþágur eigi við.

Ég fæ ráðið af skýringum LÍN, sem raktar eru í kafla II hér að framan, að stofnunin viðurkenni að ekki hafi verið heimilt að lögum að ráða starfsmanninn án þess að auglýsa starfið fyrst laust til umsóknar. Í skýringunum er þó sérstaklega áréttað að um tímabundna ráðningu til eins árs hafi verið að ræða. Af þessu tilefni tek ég fram að heimild 1. tölul. 2. mgr. 2. gr. reglna nr. 464/1996 til að ráða í störf án auglýsingar tekur aðeins til þeirra starfa sem eiga að standa í tvo mánuði eða skemur. Heimild 2. tölul. ákvæðisins er bundin við störf „við afleysingar“. Í ákvæðinu eru í dæmaskyni talin upp atvik sem geta fallið undir „afleysingu“ í skilningi þess. Þegar litið er til þeirra tilvika sem talin eru upp í dæmaskyni má almennt gera ráð fyrir því að sá sem verið er að leysa af hefji aftur störf eftir að leyfi eða fjarveru lýkur og hann eigi lögmætt tilkall til starfsins, sjá álit mitt frá 10. október 2016 í máli nr. 8945/2016. Í skýringum LÍN til mín er aftur á móti sérstaklega tekið fram að um hafi verið að ræða tímabundin átaksverkefni sem hvorki A né aðrir starfsmenn stofnunarinnar hafi haft með höndum.

Með vísan til framangreinds er það álit mitt að sú ákvörðun LÍN að ráða sumarstarfsmanninn áfram í tímabundið starf hjá stofnuninni í 12 mánuði hafi ekki verið í samræmi við lög. Ég bendi á að hefði LÍN farið þá leið að auglýsa starfið laust til umsóknar hefði t.d. A getað sótt um starfið og umsókn hennar komið til mats samhliða umsóknum annarra umsækjenda.

2 Var uppsögnin í samræmi við meðalhófsreglu stjórnsýslulaga?

Eins og að framan greinir tók LÍN ákvörðun um að ráða sumarstarfsmanninn tímabundið í 12 mánuði um mánuði áður en uppsagnarfrestur A var liðinn. Ákvörðun um uppsögn opinbers starfsmanns er stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og því ber að fylgja fyrirmælum laganna við úrlausn slíkra mála, þ. á m. meðalhófsreglu 12. gr. laganna. Í máli þessu reynir jafnframt á hvort uppsögn A hafi að þessu leyti verið í samræmi við meðalhófsregluna.

Almennt verður að líta á uppsögn opinbers starfsmanns sem íþyngjandi ákvörðun gagnvart honum enda veldur hún að jafnaði umtalsverðri röskun á stöðu hans og högum. Þegar opinberum starfsmönnum er sagt upp vegna skipulagsbreytinga eða í hagræðingarskyni ber stjórnvaldi því að gæta að því að fara ekki strangar í sakirnar en nauðsyn ber til við töku ákvörðunar, sbr. meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga. Það eitt að skilyrði hafi skapast til að leggja niður starf þar sem kostur er á að hagræða verkefnum leysir stjórnvaldið ekki undan því að taka afstöðu til þess hvort markmiði um hagræðingu verði náð með öðru og vægara móti gagnvart starfsmanninum. Stjórnvöld verða því að taka til skoðunar hvort nauðsynlegt sé að segja starfsmanni upp störfum í tilefni af skipulagsbreytingum eða hvort unnt sé að beita vægara úrræði eins og að breyta störfum hans og verksviði þannig að hann fái ný verkefni sem telja má honum samboðin, sjá til hliðsjónar álit mín frá 6. júlí 2004 í máli nr. 3769/2003, frá 14. nóvember 2006 í málum nr. 4212/2004, nr. 4218/2004 og nr. 4306/2005 og dóma Hæstaréttar Íslands frá 25. september 2014 í máli nr. 75/2014, frá 23. október 2014 í máli nr. 172/2014 og frá 15. janúar 2015 í máli nr. 389/2014. Þá þarf stjórnvald í samræmi við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga að leggja fullnægjandi grundvöll að framangreindu mati.

Í skýringum LÍN kemur fram sú afstaða stofnunarinnar að ráðning sumarstarfsmannsins feli ekki í sér brot á meðalhófsreglu stjórnsýslulaga enda um tímabundin átaksverkefni að ræða sem að öllu jafna teljast ekki til daglegra starfsskyldna fastra starfsmanna stofnunarinnar. Einnig hafi ákvörðun um ráðninguna verið tekin í lok ágústmánaðar 2016 en uppsögn A hafi átt sér stað í júnímánuði s.á. Ákvörðunin hafi engu breytt um þær forsendur fyrir fækkun fastráðinna starfsmanna við afgreiðslu hjá stofnuninni, þ.e. hvað varðar umfang þeirra varanlegu verkefna sem starfsmenn afgreiðslu hafa með höndum.

Vegna framangreindra skýringa tek ég fram að ég tel það ekki ráða úrslitum hvort það starf sem þarf að manna sé tímabundið eða ótímabundið. Í því máli sem hér er til meðferðar var um að ræða tímabundið starf í 12 mánuði. Eitt ár í starfi getur haft verulega þýðingu fyrir starfsmann og veitt honum svigrúm til að bregðast við breyttum aðstæðum og verða sér úti um annað starf. Enn fremur kunna aðstæður í starfsemi stofnunarinnar að breytast á einu ári. Þá leysir það stjórnvald ekki undan því að leggja mat á hvort unnt sé að bjóða starfsmanni önnur verkefni þótt honum hafi nú þegar verið sagt upp ef hann er enn í ráðningarsambandi við stjórnvaldið þegar aðstæður hjá stofnuninni breytast frá því er ákvörðun um uppsögn var tekin, sjá til hliðsjónar dóm Hæstaréttar Íslands frá 23. október 2014 í máli nr. 172/2014.

Þótt umrædd verkefni hafi ekki verið hluti af daglegum starfsskyldum fastra starfsmanna LÍN eða breytt umfangi varanlegra verkefna hennar var engu að síður um að ræða verkefni sem unnin voru af hálfu stofnunarinnar og fyrirhugað var að þau myndu taka eitt ár til viðbótar frá því sem upphaflega hafði verið áætlað í þau. Þá bendi ég á að í minnisblaði framkvæmdastjóra stofnunarinnar, um nýtt skipurit LÍN, dags. 23. júní 2016, kemur fram að eftir skipulagsbreytingarnar verði verkefni afgreiðsludeildar m.a. almenn skjalavarsla og skil á gögnum til Þjóðskjalasafns. Jafnframt kemur fram í yfirliti sem tiltekið ráðgjafarfyrirtæki tók saman fyrir LÍN um skipulag og stjórnun og úrvinnslu greiningar frá nóvember til desember 2015 að styrkja ætti betur skil á gögnum til Þjóðskjalasafns og þjálfa mögulega til þess bókasafnsfræðing sem væri í afgreiðslu. Í athugasemdum A til mín, dags. 10. nóvember 2016, kemur fram að hún sé menntaður bókasafns- og upplýsingafræðingur og hafi verið annar tveggja almennra starfsmanna LÍN sem hafi haft aðgang að skjalageymslu stofnunarinnar til að veita afrit til skjalastofnana. Umrætt verkefni falli vel að menntun hennar og þekkingu.

Af skýringum LÍN til mín verður ráðið að ekki hafi verið lagt mat á hvort A kæmi til greina til að sinna umræddum átaksverkefnum í eitt ár sem sumarstarfsmaðurinn hafði áður sinnt. Ekki fór því fram mat á því í samræmi við meðalhófsreglu stjórnsýslulaga hvort draga hefði mátt uppsögn hennar til baka og/eða bjóða henni tímabundið áframhaldandi starf við umrædd verkefni. Með vísan til framangreinds er það niðurstaða mín að LÍN hafi ekki sýnt fram á að gætt hafi verið að meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga við uppsögn hennar. Ég hef þó enga afstöðu tekið til þess hvort bjóða hefði átt A að sinna verkefnunum að loknu slíku mati.

IV Niðurstaða

Með vísan til framangreinds er niðurstaða mín að Lánasjóður íslenskra námsmanna hafi ekki verið heimilt að ráða sumarstarfsmanninn áfram í tímabundið starf til 12 mánaða hjá stofnuninni án þess að auglýsa starfið laust til umsóknar. Það er jafnframt niðurstaða mín að lánasjóðurinn hafi ekki sýnt fram á að gætt hafi verið að meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 við uppsögn A.

Með vísan til dómaframkvæmdar og að teknu tilliti til hagsmuna þess starfsmanns sem ráðinn var tímabundið í starfið tel ég þó ólíklegt að framangreindur annmarki leiði til ógildingar á ráðningunni eða uppsögn A. Að öðru leyti verður það að vera verkefni dómstóla að fjalla um frekari réttaráhrif þessa annmarka ef einhver telur sig hafa orðið fyrir tjóni vegna hans að uppfylltum réttarfarsskilyrðum til málshöfðunar. Með þessu hef ég þó enga afstöðu tekið til þess hvort tilefni sé til að höfða mál eða hver yrði líkleg niðurstaða slíks máls.

Ég beini þeim tilmælum til lánasjóðsins að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem fram koma í áliti þessu.



Til baka



Flýtileiðir


Tungumál



Skipta um leturstærð