Álit og aðrar niðurstöður

Skattar og gjöld. Afgreiðslugjald. Sveitarfélög. Leiðbeiningarregla.
(Mál nr. 9021/2016)

A leitaði til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir því að greiða þyrfti afgreiðslugjald til Reykjavíkurborgar til að fá svör við fyrirspurn er laut að túlkun á gildandi deiliskipulagi. Laut athugun umboðsmanns að því hvort gjaldtaka Reykjavíkurborgar í málinu hefði átt sér fullnægjandi stoð í lögum.

Umboðsmaður tók fram að samkvæmt skýru orðalagi gjaldskrár Reykjavíkurborgar og gjaldtökuheimildar í skipulagslögum, sem gjaldskráin sækti stoð í, væri ljóst að gjaldtaka samkvæmt þeim ákvæðum tæki til erinda sem lytu að breytingum á gildandi skipulagsáætlun eða gerð nýrrar skipulagsáætlunar. Hins vegar yrði ekki séð að erindi sem lyti að gildandi skipulagsáætlun, án þess að aðili hefði óskað eftir því að sveitarfélagið gerði breytingar á henni eða gerði nýja áætlun, gæti fallið undir gjaldtökuheimild samkvæmt þessum ákvæðum. Þá féllst umboðsmaður ekki á þær skýringar Reykjavíkuborgar að erindi A hefði falið í sér erindi um deiliskipulagsbreytingu enda var ljóst af erindinu og síðari samskiptum A við borgina að erindið snéri að því að fá skýringu á gildandi deiliskipulagi. Ef það hefði verið afstaða skipulagsfulltrúa borgarinnar að þær framkvæmdir sem væri lýst í erindi A yrðu ekki gerðar að óbreyttu deiliskipulagi hefði skipulagsfulltrúa verið rétt að leiðbeina A um að hún gæti lagt mál sitt í farveg beiðni um deiliskipulagsbreytingu.

Það var niðurstaða umboðsmanns að Reykjavíkurborg hefði ekki verið heimilt að krefja A um afgreiðslugjaldið. Hann beindi þeim tilmælum til sveitarfélagsins að endurgreiða A gjaldið ásamt því að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem fram kæmu í álitinu.


I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 6. september 2016 leitaði A til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir því að greiða þyrfti gjald til Reykjavíkurborgar til að fá svör við fyrirspurn sem laut að túlkun á gildandi deiliskipulagi. Athugun mín í tilefni af kvörtuninni hefur lotið að því hvort gjaldtaka Reykjavíkurborgar í máli A hafi átt sér fullnægjandi stoð í lögum.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 21. desember 2016.

II Málavextir

Samkvæmt því sem fram kemur í kvörtuninni og gögnum málsins leitaði A með erindi til Reykjavíkurborgar 21. júlí 2016 vegna fyrirhugaðrar viðbyggingar við fasteign hennar. Erindi A, sem sett var fram á eyðublaði frá Reykjavíkurborg sem bar yfirskriftina „Fyrirspurn“, hljóðaði svo:

„Ætlunin er að byggja um 100 fermetra tveggja hæða viðbyggingu við húsið að [X]. Hún verður innan byggingarreits norðan megin við húsið um 5m x 10m að grunnfleti. Hver hæð verður því um 50 m2 að stærð.

Á samþykktu deiliskipulagi er sérstakur reitur fyrir bílskúr á lóðinni. Við vildum frekar hafa bílskúrinn á jarðhæð innan viðbyggingarinnar sem fyrirhuguð er og vildum fá að vita hvort það verði samþykkt af byggingarfulltrúa og skipulagi.

Við teljum að þetta sé hagkvæmari lausn fyrir okkur auk þess að minnka skuggamyndun í garði nágranna okkar á [Y]. Fordæmi fyrir þessu fyrirkomulagi má bæði finna á [X] og á [Z].“

Samkvæmt gögnum málsins var erindið móttekið hjá byggingarfulltrúa 21. júlí 2016 og síðar framsent skipulagsfulltrúa. Með tölvubréfi til borgarinnar 12. ágúst 2016 óskaði A eftir upplýsingum um stöðu málsins. Í tölvubréfinu tók hún fram að hún hefði fengið sendan greiðsluseðil í heimabanka frá sveitarfélaginu en ekki fundið neitt í gjaldskrá borgarinnar sem benti til þess að tekið væri gjald fyrir fyrirspurnir. Í svari sveitarfélagsins 16. sama mánaðar kom fram að skipulagsfulltrúi tæki afgreiðslugjald að fjárhæð 10.500 kr. fyrir fyrirspurnir. Um leið og greiðsla bærist færi erindi til skoðunar hjá verkefnisstjóra og á dagskrá afgreiðslufundar skipulagsfulltrúa.

Með tölvubréfi næsta dag óskaði A eftir upplýsingum um á hvaða lagaheimild þessi gjaldtaka væri byggð. Í svari sveitarfélagsins samdægurs var vísað til gjaldskrár nr. 1111/2014, vegna kostnaðar við skipulagsvinnu og útgáfu framkvæmdaleyfis í Reykjavíkurborg. Í svari A til sveitarfélagsins sama dag kom m.a. fram:

„Í þriðju grein gjaldskrárinnar stendur: „Afgreiðslugjald: Gjald sem greitt er við móttöku erindis um deili- eða aðalskipulagsbreytingu eða útgáfu framkvæmdaleyfis. Í afgreiðslugjaldi felst kostnaður við móttöku og yfirferð erindis. Greiðsla afgreiðslugjalds er óafturkræf þótt erindi sé synjað eða það dregið til baka.“

Ég get ekki séð að fyrirspurnin sem ég sendi inn falli undir þennan lið, þarna er verið að tala um deili- eða aðalskipulagsbreytingu og útgáfu framkvæmdaleyfis en mitt erindi snýr að því að fá skýringu á gildandi deiliskipulagi. Í gjaldskránni er hvergi talað um gjaldtöku fyrir fyrirspurnir. Ég óska því eftir rökstuðningi vegna gjaldtökunnar.“

Í svari til A frá lögfræðingi Reykjavíkurborgar sama dag kom fram:

„Í 1. gr. reglugerðar um gjaldskrá vegna kostnaðar við skipulagsvinnu og útgáfu framkvæmdaleyfis í Reykjavíkurborg kemur fram að gjaldskráin nái yfir vinnu við skipulagsmál og tekið fram að gjaldskráin taki til útgáfu leyfa til framkvæmda, skjalagerðar, yfirlesturs gagna, auglýsinga, kynninga og allrar annarrar umsýslu og þjónustu sem embætti skipulagsfulltrúans í Reykjavík veitir og verður að lesa 3. gr. gjaldskrárinnar út frá þeim markmiðum sem koma fram í 1. greininni. Á þessum grundvelli er rukkað fyrir fyrirspurnir til skipulagsfulltrúa.“

III Samskipti umboðsmanns Alþingis og Reykjavíkurborgar

Í tilefni af kvörtun A ritaði ég Reykjavíkurborg bréf 23. september 2016. Í bréfinu óskaði ég m.a. eftir afstöðu sveitarfélagsins til þess hvort innheimta afgreiðslugjalds vegna erindis A hefði átt stoð í gjaldskrá nr. 1111/2014, vegna kostnaðar við skipulagsvinnu og útgáfu framkvæmdaleyfis í Reykjavíkurborg. Í skýringum Reykjavíkurborgar til mín, dags. 16. nóvember 2016, kom eftirfarandi fram af þessu tilefni:

„Að mati Reykjavíkurborgar á innheimta afgreiðslugjalds vegna fyrirspurnar kvartanda sér stoð í gjaldskrá nr. 1111/2014 vegna kostnaðar við skipulagsvinnu og útgáfu framkvæmdaleyfis í Reykjavík. Gjaldskráin nær meðal annars til vinnu við skipulagsmál, sbr. 1. gr. gjaldskrárinnar. Þá tekur hún einnig til yfirlesturs gagna og allrar annarrar umsýslu og þjónustu sem embætti skipulagsfulltrúans í Reykjavík veitir. Erindi kvartanda fól í sér að skipulagsfulltrúi þurfti að taka afstöðu til þess hvort heimila ætti breytingu á deiliskipulagi, sem fæli í sér að byggingarreitur fyrir bílskúr yrði færður til innan lóðarinnar [X] og byggingarmagn aukið. Fyrirspurn kvartanda var því erindi um deiliskipulagsbreytingu og því bar kvartanda að greiða afgreiðslugjald í skilningi 1. mgr. 3. gr. gjaldskrárinnar.“

Í bréfi mínu benti ég á að í samskiptum A við Reykjavíkurborg hefði komið fram sú afstaða sveitarfélagsins að gjaldskrá nr. 1111/2014 tæki til „allrar annarrar umsýslu og þjónustu“ sem skipulagsfulltrúi sveitarfélagsins veitti, sbr. 1. gr. gjaldskrárinnar. Óskaði ég af þessu tilefni eftir afstöðu Reykjavíkurborgar til þess hvort gjaldtaka vegna slíkrar umsýslu, þ.m.t. svör og leiðbeiningar vegna almennra erinda frá borgurunum án þess að um væri að ræða erindi um deili- eða aðalskipulagsbreytingu eða útgáfu framkvæmdaleyfis, væri í samræmi við ákvæði 20. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Í skýringum Reykjavíkurborgar til mín sagði eftirfarandi um þetta atriði:

„Reykjavíkurborg gerir greinarmun á annars vegar almennum fyrirspurnum, svo sem þegar beðið er um fyrirliggjandi upplýsingar, t.d. úr gildandi aðal- eða deiliskipulagi, og hins vegar sértækum fyrirspurnum sem snerta ákveðið mál og lúta að því hver yrði niðurstaða stjórnvalds ef óskað yrði eftir breytingu á t.d. aðal- eða deiliskipulagi, líkt og erindi kvartanda. Almennum erindum er jafnan svarað með tölvupósti eða eftir atvikum símleiðis og eru slík erindi ekki lögð fram á afgreiðslufundi skipulagsfulltrúa til afgreiðslu. Gjaldskrá nr. 1111/2014 tekur ekki til almennra erinda og er afgreiðslugjald ekki lagt á vegna þeirra.“

Í tilefni af svörum Reykjavíkurborgar aflaði ég viðbótarupplýsinga frá A 19. desember 2016. Samkvæmt þessum upplýsingum greiddi A umkrafið afgreiðslugjald hinn 9. september 2016 og var erindi hennar í kjölfarið tekið til afgreiðslu af hálfu skipulagsfulltrúa Reykjavíkurborgar. Í svari skipulagsfulltrúa, dags. 21. október 2016, kom fram að erindið væri ekki í samræmi við deiliskipulag. Var A leiðbeint um að senda erindi til skipulagsfulltrúa þar sem óskað væri eftir breytingu á deiliskipulaginu.

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Lagagrundvöllur málsins

Eins og áður greinir hefur Reykjavíkurborg vísað um grundvöll gjaldtöku í máli A til ákvæða gjaldskrár nr. 1111/2014, vegna kostnaðar við skipulagsvinnu og útgáfu framkvæmdaleyfis í Reykjavíkurborg. Umrædd gjaldskrá er sett með heimild í 20. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Þar kemur fram í 1. mgr. að sveitarstjórn sé heimilt að innheimta framkvæmdaleyfisgjald fyrir framkvæmdir sem afla þarf framkvæmdaleyfis fyrir, svo og fyrir eftirlit með framkvæmdaleyfisskyldum framkvæmdum. Er tekið fram að gjaldið megi ekki nema hærri upphæð en nemur kostnaði við undirbúning og útgáfu leyfisins og eftirlitið, svo sem vegna nauðsynlegrar aðkeyptrar þjónustu.

Í 2. mgr. 20. gr. er tekið fram að sé þörf á að vinna skipulagsáætlun eða gera breytingu á henni vegna leyfisskyldra framkvæmda geti sveitarstjórn innheimt gjald fyrir skipulagsvinnu sem nauðsynleg er vegna þeirrar framkvæmdar. Fram kemur að gjaldið skuli ekki nema hærri upphæð en nemur kostnaði við skipulagsgerðina og kynningu og auglýsingu skipulagsáætlunar. Í 3. mgr. segir að sveitarstjórn skuli setja gjaldskrá um innheimtu gjalda samkvæmt 1. og 2. mgr. og birta hana í B-deild Stjórnartíðinda.

Samkvæmt 1. gr. gjaldskrár nr. 1111/2014 tekur gjaldskráin til útgáfu leyfa til framkvæmda, skjalagerðar, yfirlesturs gagna, auglýsinga, kynninga og allrar annarrar umsýslu og þjónustu sem embætti skipulagsfulltrúans í Reykjavík veitir, svo sem vegna framkvæmda sem bundnar eru framkvæmdaleyfi, gerð skipulagsáætlana og breytingu á þeim, samkvæmt skipulagslögum nr. 123/2010.

Í 3. gr. kemur fram að afgreiðslugjald sé gjald sem greitt sé við móttöku erindis um deili- eða aðalskipulagsbreytingu eða útgáfu framkvæmdaleyfis. Í afgreiðslugjaldi felist kostnaður við móttöku og yfirferð erindis. Greiðsla afgreiðslugjalds sé óafturkræf þótt erindi sé synjað eða það dregið til baka. Þá kemur fram að umsýslu- og auglýsingakostnaður sé kostnaður Reykjavíkurborgar vegna afgreiðslu erindis, kynningar, birtingar auglýsinga sem og annar kostnaður vegna umsýslu erindis.

Samkvæmt 4. gr. skal innheimta afgreiðslugjald vegna erindis um framkvæmdaleyfi, deiliskipulag og aðalskipulag. Afgreiðslugjaldið skuli ákveða fyrir hverja tegund erindis og skal taka mið af þeirri vinnu sem almennt felst í slíku erindi. Sé þörf á að vinna skipulagsáætlun eða breytingar á henni vegna leyfisskyldra framkvæmda innheimti borgarstjórn gjald fyrir skipulagsvinnu sem nauðsynleg er vegna þeirrar framkvæmdar. Samkvæmt 5.-7. gr. gjaldskrárinnar er afgreiðslugjald 10.500 kr.

2 Var gjaldtaka í máli A í samræmi við lög?

Það leiðir af lögmætisreglunni að stjórnvöld geta ekki tekið þjónustugjald af borgurunum fyrir þjónustu sína nema hafa til þess viðhlítandi lagaheimild. Í þeim tilvikum þar sem löggjafinn hefur heimilað stjórnvöldum að taka gjald af borgurunum fyrir þjónustu ræðst því af túlkun á viðkomandi gjaldtökuheimild að virtum grundvallareglum um töku þjónustugjalda hvort gjaldtaka í máli verði byggð á henni.

Eins og áður er rakið hefur löggjafinn heimilað sveitarfélögum með 1. og 2. mgr. 20. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 að taka gjald fyrir þá þjónustu sem þar er tilgreind. Í 3. mgr. ákvæðisins er jafnframt kveðið á um það skilyrði fyrir gjaldtöku á þessum grundvelli að sveitarstjórn setji gjaldskrá um innheimtu gjalda og birti hana í Stjórnartíðindum. Af því leiðir að gjaldtaka sveitarfélags á grundvelli ákvæðisins verður einnig að vera í samræmi við þá gjaldskrá sem það hefur sett sér.

Í rökstuðningi Reykjavíkurborgar til A vegna gjaldtökunnar var tekið fram að skilja yrði 3. gr. gjaldskrár nr. 1111/2014 í ljósi 1. gr. hennar þar sem m.a. kemur fram að gjaldskráin taki til allrar annarrar umsýslu og þjónustu sem embætti skipulagsfulltrúans í Reykjavík veitir. Í skýringum Reykjavíkurborgar til mín kemur fram að gerður sé greinarmunur af hálfu sveitarfélagsins á almennum fyrirspurnum annars vegar og hins vegar sértækum fyrirspurnum „sem snerta ákveðið mál og lúta að því hver yrði niðurstaða stjórnvalds ef óskað yrði eftir breytingu á t.d. aðal- eða deiliskipulagi, líkt og erindi [A]“. Í skýringunum er tekið fram að afgreiðslugjald samkvæmt gjaldskrá nr. 1111/2014 sé ekki lagt á vegna almennra erinda. Hins vegar verður ráðið af rökstuðningi sveitarfélagsins og skýringum þess til mín að slíkt gjald kunni að verða lagt á vegna „sértækra fyrirspurna“ á borð við erindi A.

Af framangreindu tilefni tek ég fram að samkvæmt 3. gr. gjaldskrár nr. 1111/2014 er afgreiðslugjald skilgreint sem gjald sem greitt er við móttöku erindis um deili- eða aðalskipulagsbreytingu eða útgáfu framkvæmdaleyfis. Ákvæði 1. gr. sömu gjaldskrár breytir því ekki að samkvæmt skýru orðalagi 3. gr. er gjaldtaka samkvæmt því bundin við erindi sem varða „deili- eða aðalskipulagsbreytingu eða útgáfu framkvæmdaleyfis“. Ég ítreka í þessu sambandi að gjaldtökuheimild sveitarfélaga samkvæmt 2. mgr. 20. gr. laga nr. 123/2010, sem gjaldskráin sækir m.a. stoð sína í, tekur til skipulagsvinnu sem nauðsynleg er vegna framkvæmdar ef þörf er á að „vinna skipulagsáætlun eða gera breytingu á henni“. Af framangreindum ákvæðum er ljóst að gjaldtaka samkvæmt þeim tekur til erinda sem lúta að breytingum á gildandi skipulagsáætlun eða gerð nýrrar áætlunar. Hins vegar verður ekki séð að erindi sem varða gildandi skipulagsáætlun, án þess að aðili hafi óskað eftir því að sveitarfélagið geri breytingar á henni eða geri nýja áætlun, geti fallið undir gjaldtökuheimild samkvæmt þessum ákvæðum. Ég get því ekki fallist á þá afstöðu Reykjavíkurborgar að heimilt sé á þessum grundvelli að taka gjald fyrir „sértækar fyrirspurnir“ sem lúta hvorki að breytingum á deiliskipulagi né gerð nýs skipulags.

Í skýringum Reykjavíkurborgar til mín er jafnframt byggt á því að erindi A til sveitarfélagsins hafi falið það í sér að skipulagsfulltrúi þess þyrfti að taka afstöðu til hvort heimila ætti breytingu á deiliskipulagi. Því hafi verið um að ræða erindi um deiliskipulagsbreytingu sem heimilt hafi verið að innheimta afgreiðslugjald vegna samkvæmt 3. gr. gjaldskrár nr. 1111/2014.

Af þessu tilefni tek ég fram að erindi A var auðkennt sem „fyrirspurn“. Í erindinu var óskað eftir afstöðu sveitarfélagsins til þess hvort tilgreindar framkvæmdir sem fyrirhugaðar væru „[yrðu samþykktar] af byggingarfulltrúa og skipulagi“. Þá tók A sérstaklega fram í eftirfarandi samskiptum sínum við sveitarfélagið að erindið varðaði ekki deili- eða aðalskipulagsbreytingu eða útgáfu framkvæmdaleyfis heldur snéri það að því að fá „skýringu á gildandi deiliskipulagi“. Að virtu efni og framsetningu erindisins og eftirfarandi skýringum A á því get ég því ekki tekið undir þá afstöðu Reykjavíkurborgar að það hafi falið í sér erindi um deiliskipulagsbreytingu. Ég tek fram að hvað sem leið upphaflegum skilningi Reykjavíkurborgar á erindinu gat að mínu áliti ekki leikið vafi á því í ljósi eftirfarandi skýringa A á efni þess að það fól ekki í sér erindi um breytingu á deiliskipulagi.

Ég tek fram að ef það var afstaða skipulagsfulltrúa Reykjavíkurborgar að þær framkvæmdir sem lýst var í erindi A yrðu ekki gerðar að óbreyttu deiliskipulagi var honum rétt eftir atvikum að leiðbeina A um að hún gæti lagt mál sitt í farveg beiðni um deiliskipulagsbreytingu. Eins og erindi A var fram sett og nánar skýrt samkvæmt framansögðu fæ ég hins vegar ekki séð að skipulagsfulltrúa hafi verið rétt að leggja það í þennan farveg, með tilheyrandi kostnaði fyrir A, án undangenginna leiðbeininga af þessu tagi. Ég ítreka og legg áherslu á í þessu sambandi að samkvæmt skýringum A til sveitarfélagsins laut erindi hennar ekki að breytingum á gildandi deiliskipulagi heldur að túlkun á því eða hvort þær framkvæmdir sem hún lýsti í erindinu samrýmdust gildandi skipulagi. Ég vek einnig athygli á í þessu sambandi að ekki verður annað ráðið af svörum skipulagsfulltrúa við erindi A en að framangreindur skilningur á erindinu hafi að lokum verið lagður til grundvallar við afgreiðslu þess eftir að A greiddi umkrafið gjald.

Með vísan til framangreinds er það niðurstaða mín að erindi A til Reykjavíkurborgar hafi ekki fallið undir 3. gr. gjaldskrár nr. 1111/2014. Það er því álit mitt að Reykjavíkurborg hafi ekki verið heimilt á þessum grundvelli að krefja A um afgreiðslugjald fyrir móttöku erindisins. Ég tek fram að með þessari niðurstöðu hef ég ekki tekið afstöðu til þess hvaða meðferð eða afgreiðslu erindi A til sveitarfélagsins hafi átt að hljóta umfram það sem greinir hér að framan.

Með hliðsjón af atvikum þessa máls tel ég rétt að síðustu að árétta að á stjórnvöldum hvílir almenn skylda að veita þeim sem til þeirra leita nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar varðandi mál sem snerta starfssvið þeirra og svara erindum sem borgararnir beina til þeirra. Það ræðst af eðli og efni máls hverju sinni og þeim hagsmunum sem í húfi eru hvaða kröfur verða gerða til efnis slíkra leiðbeininga og svara af hálfu stjórnvalda. Stjórnvöld geta hins vegar ekki án skýrrar heimildar til þess í lögum áskilið sér gjald úr hendi borgaranna fyrir leiðbeiningar og svör af þessu tagi.

V Niðurstaða

Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að Reykjavíkurborg hafi ekki verið heimilt að krefja A um afgreiðslugjald samkvæmt gjaldskrá nr. 1111/2014, vegna kostnaðar við skipulagsvinnu og útgáfu framkvæmdaleyfis í Reykjavíkurborg, fyrir móttöku erindis hennar til sveitarfélagsins. Fyrir liggur að A greiddi að lokum umkrafið afgreiðslugjald að fjárhæð 10.500 kr. Það eru því tilmæli mín til Reykjavíkurborgar að sveitarfélagið endurgreiði A þessa fjárhæð, sbr. 1. gr. laga nr. 29/1995, um endurgreiðslu oftekinna skatta og gjalda. Ég beini jafnframt þeim almennu tilmælum til Reykjavíkurborgar að þau sjónarmið sem rakin eru í álitinu verði höfð í huga framvegis í stjórnsýslu sveitarfélagsins.

Ég tek fram að lokum að athugun mín í þessu áliti hefur einungis lotið að meðferð Reykjavíkurborgar á erindi A til sveitarfélagsins og gjaldtöku vegna þess. Ég hef því ekki tekið afstöðu í þessu áliti til framkvæmdar Reykjavíkurborgar að öðru leyti á þeim gjaldtökuheimildum sem sveitarfélögum eru fengnar í skipulagslögum nr. 123/2010 og lögum nr. 160/2010, um mannvirki. Ég mun taka afstöðu til þess síðar hvort tilefni sé til að fjalla almennt um þessa framkvæmd eða tiltekin atriði hennar á grundvelli þeirrar heimildar sem mér er veitt samkvæmt 5. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.



Til baka



Flýtileiðir


Tungumál



Skipta um leturstærð