Álit og aðrar niðurstöður

Atvinnuréttindi og atvinnufrelsi. Löggilding starfsstétta sem heilbrigðisstéttir. Stjórnvaldsákvörðun.
(Mál nr. 8940/2016 og 8942/2016)

Félögin A og B leituðu til umboðsmanns Alþingis og kvörtuðu yfir ákvörðunum velferðarráðuneytisins um að synja umsóknum þeirra um löggildingu viðkomandi starfsstétta sem heilbrigðisstéttir. Í málinu lá fyrir sú afstaða ráðuneytisins að ekki hefði verið um að ræða stjórnvaldsákvarðanir í málum félaganna og því hefði stjórnsýslulögum ekki verið fylgt við meðferð þeirra.

Umboðsmaður tók fram að í lögum um heilbrigðisstarfsmenn hefði verið farin sú leið að skapa sérstakan farveg fyrir fagfélag að hafa frumkvæði að því að sækja um löggildingu viðkomandi starfsstéttar sem heilbrigðisstétt. Væri fallist á umsóknina væri sett reglugerð um starfsstéttina og í framhaldinu gætu einstaklingar sem fullnægðu skilyrðum hennar sótt um löggildingu. Því yrði ekki annað séð en að með lagaákvæðinu væri kveðið á um ákvörðun sem varðaði lagalegan rétt eða skyldur manna í skilningi stjórnsýslulaga. Þótt ákvörðun ráðherra beindist ekki að einstaklingi yrði sú ályktun dregin af ákvæðinu að hún beindist að tilteknu fagfélagi sem kæmi þá fram fyrir hönd félagsmanna sinna. Þá leiddi af ákvæðinu að bundinn væri endir á það lögbundna ferli sem hæfist með umsókn viðkomandi félags. Eins og lagagrundvelli þessara mála væri háttað yrði heldur ekki séð að ákvörðun um að synja umsókn um löggildingu væri aðeins tekin með eða væri liður í setningu reglugerðar heldur bæri að taka sjálfstæða stjórnvaldsákvörðun í máli viðkomandi fagfélags. Með vísan til framangreinds og þess að umræddar ákvarðanir féllu vel að öðrum megineinkennum stjórnvaldsákvarðana var það álit umboðsmanns að þær teldust stjórnvaldsákvarðanir um rétt eða skyldu manna í skilningi stjórnsýslulaga. Umboðsmaður taldi því að afstaða ráðuneytisins til þessa atriðis hefði ekki verið í samræmi við lög.

Umboðsmaður beindi þeim tilmælum til velferðarráðuneytisins að taka mál félaganna til meðferðar að nýju, kæmi fram ósk um það frá þeim, og leysa þá úr málunum í samræmi við þau sjónarmið sem fram kæmu í álitinu. Jafnframt beindi hann því til ráðuneytisins að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem fram kæmu í álitinu.


I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 14. og 15. júní 2016 leituðu félögin A og B til umboðsmanns Alþingis og kvörtuðu yfir ákvörðunum velferðarráðuneytisins, dags. 29. mars 2016, að synja umsóknum þeirra um löggildingu viðkomandi starfsstétta sem heilbrigðisstétta. Í kvörtun félaganna kom m.a. fram sú afstaða að málsmeðferð ráðuneytisins hafi ekki verið í samræmi við 10., 13. og 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í máli þessu liggur fyrir sú afstaða velferðarráðuneytisins að ákvörðun heilbrigðisráðherra um hvort löggilda eigi starfsstétt samkvæmt lögum nr. 34/2012, um heilbrigðisstarfsmenn, sé ekki stjórnvaldsákvörðun og því beri ekki að fylgja ákvæðum stjórnsýslulaga við töku slíkrar ákvörðunar. Athugun mín á málinu hefur lotið að því hvort þessi afstaða ráðuneytisins sé í samræmi við lög.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 3. nóvember 2016.

II Málavextir

Félögin A og B sóttu fyrst um löggildingu viðkomandi starfsstétta til heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins árin 1999 og 2000 í tíð eldri laga nr. 24/1985, um starfsréttindi og starfsheiti heilbrigðisstétta. Við gildistöku núgildandi laga nr. 34/2012, um heilbrigðisstarfsmenn, sóttu félögin á ný um löggildingu á grundvelli hinna nýju laga með umsóknum, dags. 25. janúar og 9. apríl 2013. Velferðarráðuneytið óskaði eftir umsögnum landlæknis vegna umsóknanna með bréfum, dags. 5. febrúar og 23. apríl 2013.

Með bréfum, dags. 4. júní 2013, veitti landlæknir velferðarráðuneytinu umsagnir um umsóknir félaganna. Þar var fjallað um umsóknir félaganna á grundvelli þeirra sjónarmiða sem fram koma í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 34/2012, um heilbrigðisstarfsmenn. Í niðurstöðu landlæknis kom fram að það væri mat embættisins að menntun og starf [starfstéttanna] stuðlaði að góðri þjónustu við þá einstaklinga sem þeir sinntu. Embættið teldi mikilvægt að áður en ákvörðun yrði tekin um að löggilda fleiri heilbrigðisstéttir, einkum í ljósi þess að fyrir lægju umsóknir fimm stétta, yrði gerð greining á þörf fyrir menntun og mannafla í heilbrigðisþjónustu. Með bréfum, dags. 23. október 2013, tilkynnti ráðuneytið félögunum að í ljósi fyrirliggjandi umsagna landlæknis og eftir að hafa yfirfarið gögn málsins hefði verið tekin ákvörðun um að löggilda ekki fleiri heilbrigðisstéttir fyrr en að lokinni ákveðinni greiningarvinnu. Afrit af umsögnum landlæknis fylgdu með bréfum ráðuneytisins til félaganna.

Með bréfi, dags. 20. nóvember 2013, fór velferðarráðuneytið þess á leit við landlækni að embættið gerði greiningu á þörf fyrir menntun og mannafla í heilbrigðisþjónustu. Landlæknir sendi ráðuneytinu greinargerð sína, dags. 21. ágúst 2015, viðbótarupplýsingar við greinargerðina, dags. 29. september 2015, og endurskoðaða greinargerð, dags. 17. nóvember 2015. Þar kom fram það mat embættisins að einungis væri nauðsynlegt með tilliti til öryggis heilbrigðisþjónustu að þær stéttir sem væru í mjög nánu meðferðarsambandi við sjúkling væru löggiltar heilbrigðisstéttir. Þær stéttir sem nú hefðu sótt um löggildingu væru ekki líklegar til að hafa afgerandi áhrif á öryggi sjúklinga þótt vissulega gætu þær stuðlað að betri þjónustu fyrir þá einstaklinga sem þeir sinntu. Að mati embættisins væri ekki nauðsynlegt að löggilda þessar starfsstéttir og ekki væri þörf á fleiri löggiltum heilbrigðisstéttum í íslensku heilbrigðiskerfi að svo stöddu. Með bréfum, dags. 29. mars 2016, tilkynnti ráðuneytið félögunum um niðurstöðu landlæknis í fyrrnefndum greinargerðum. Þar kom fram að ráðuneytið tæki undir þetta mat landlæknis og var umsóknum félaganna um löggildingu starfsstéttanna sem heilbrigðisstétta hafnað.

III Samskipti umboðsmanns Alþingis og velferðarráðuneytisins

Með bréfi, dags. 11. ágúst 2016, óskaði ég þess að velferðarráðuneytið veitti mér upplýsingar og skýringar á tilteknum atriðum. Ég tel aðeins þörf á að rekja efni þeirra samskipta að því leyti sem þau hafa þýðingu fyrir athugun mína á málinu.

Ég óskaði eftir upplýsingum um hvers eðlis ákvörðun ráðuneytisins um löggildingu heilbrigðisstétta væri, þ.e. hvort um væri að ræða stjórnvaldsákvörðun í máli viðkomandi fagfélags sem sækti um löggildingu sem væri eftir atvikum framkvæmd með setningu reglugerðar. Í svarbréfi ráðuneytisins, dags. 22. september 2016, sagði að samkvæmt 2. mgr. 3. gr. laga nr. 34/2012, um heilbrigðisstarfsmenn, væri það ákvörðun ráðherra á hverjum tíma, að fenginni umsögn landlæknis, að fella undir lögin nýjar heilbrigðisstéttir með setningu reglugerðar. Í slíkri reglugerð væri kveðið á um réttindi og skyldur viðkomandi fagstéttar og skilyrði til að hljóta starfsleyfi. Í skýringunum sagði síðan:

„Stjórnvaldsákvörðun verður að beinast að tilteknum aðila eða aðilum svo að hún teljist vera stjórnvaldsákvörðun. Stjórnsýslulögin gilda um ákvarðanir um réttindi og/eða skyldur manna. Við löggildingu fagstéttar beinist ákvörðunin ekki að ákveðnum aðila eða aðilum, heldur að fagfélagi sem slíku. Það eru síðan þeir einstaklingar sem uppfylla skilyrði viðkomandi reglugerðar sem löggildir fagstétt, sem sótt geta um starfsleyfi á grundvelli reglugerðar. Stjórnsýslulögin gilda ekki um samningu reglugerða eða annarra stjórnvaldsfyrirmæla. Ákvörðun um löggildingu fagstéttar sem er byggð á ákvörðun ráðherra um setningu reglugerðar er alfarið byggð á faglegu mati landlæknis með hliðsjón af öryggi sjúklinga og hagsmuna sjúklinga, þarfa sjúklings fyrir þjónustu starfsstéttar, innihalds og markmiðs menntunar og hvort hún byggist á traustum fræðilegum grunni. Eitt af meginhlutverkum landlæknis, skv. 4. gr. laga nr. 41/2007, um landlækni og lýðheilsu, er að hafa eftirlit með heilbrigðisstarfsmönnum samanber III kafla laganna. Samkvæmt því er atvinnufrelsi viðkomandi heilbrigðisstarfsmanns takmarkað með ýmsum hætti. Ákvörðun um að löggilda starfsstétt er að mati ráðuneytisins, með vísan til framanritaðs, ekki stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga. Ákvörðun um löggildingu er eins og að framan greinir hjá ráðherra byggð á faglegu mati landlæknis um setningu reglugerðar.?

Ég óskaði jafnframt eftir því að ráðuneytið lýsti afstöðu sinni til þess hvort málsmeðferð við afgreiðslu umsókna félaganna hefði verið í samræmi við stjórnsýslulög eða eftir atvikum óskráðar meginreglur stjórnsýsluréttar, þ.m.t. um andmælarétt. Í skýringum ráðuneytisins var málsmeðferð þess á umsóknum félaganna rakin. Ráðuneytið hefði ekki gefið félögunum kost á að andmæla greinargerð landlæknis eða ákvörðun ráðherra enda hefði ekki verið talið að um stjórnvaldsákvörðun væri að ræða.

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Lagagrundvöllur

Í II. kafla laga nr. 34/2012, um heilbrigðisstarfsmenn, er fjallað um löggiltar heilbrigðisstéttir. Í 1. mgr. 3. gr. er að finna upptalningu á löggiltum heilbrigðisstéttum samkvæmt lögunum. Í 2. mgr. og 3. mgr. ákvæðisins segir eftirfarandi:

„Ráðherra getur ákveðið með reglugerð að fella undir lögin heilbrigðisstéttir sem ekki eru taldar upp í 1. mgr. Fagfélag viðkomandi starfsstéttar skal sækja um löggildingu til ráðherra og er honum skylt að leita umsagnar landlæknis um umsóknina.

Við ákvörðun um það hvort fella eigi starfsstétt undir lögin skal einkum líta til þess hvort löggilding sé nauðsynleg með tilliti til öryggis og hagsmuna sjúklings, þarfar sjúklings fyrir þjónustu starfsstéttar, innihalds og markmiðs menntunar og hvort hún byggist á traustum fræðilegum grunni.?

Í athugasemdum við 2. mgr. 3. gr. í frumvarpi því er varð að lögunum kom fram að ákvæðið kvæði á um að ráðherra gæti ákveðið með reglugerð að fella undir lögin heilbrigðisstéttir sem ekki væru taldar upp í 1. mgr. Heimild ráðherra til löggildingar heilbrigðisstéttar hefði áður verið í lögum nr. 24/1985, um starfsheiti og starfsréttindi heilbrigðisstétta. Gert væri ráð fyrir því að viðkomandi fagfélag starfsstéttar sækti um löggildingu til ráðuneytisins og að leitað væri umsagnar landlæknis. (Alþt. 140. löggj.þ., þskj. 147.)

Í 2. gr. áðurgildandi laga nr. 24/1985, með síðari breytingum, sagði í 1. mgr. að rétt til þess að starfa hér á landi sem starfsmaður heilbrigðisstéttar samkvæmt lögunum hefði sá einn sem lokið hefði prófi í einhverri grein heilbrigðisfræði og fengið starfsleyfi landlæknis að loknu námi. Í 2. mgr. ákvæðisins sagði m.a. að ráðherra setti reglugerð með nánari ákvæðum um nám og menntunarskilyrði fyrir hverja stétt er hann ákvæði að fella undir lögin, að fengnum tillögum viðkomandi starfsstétta og umsögn landlæknis. Ákvæðinu var breytt í framangreinda mynd í meðförum heilbrigðis- og trygginganefndar en í frumvarpi til laganna var ákvæðið upphaflega orðað þannig að ráðherra ákvæði hvaða stéttir skyldu teljast til heilbrigðisstétta samkvæmt lögunum. Í slíkum tilvikum setti ráðherra reglur með nánari ákvæðum um nám og menntunarskilyrði fyrir hverja stétt er hann ákvæði að fella undir lögin að fengnum tillögum viðkomandi starfsstétta og umsögn landlæknis. (Alþt. 1985-1985, A-deild, bls. 2691.)

Í athugasemdum við 2. gr. í frumvarpi því er varð að lögum nr. 24/1985 sagði að í reynd færi þetta þannig fram að viðkomandi stéttarfélag sækti um það til ráðherra að fá að teljast til heilbrigðisstétta og legði jafnframt fram drög að reglum um nám og menntunarskilyrði. Þannig kæmu tillögurnar í öllum tilvikum frá viðkomandi starfsstétt og ráðherra sendi tillögurnar til umsagnar landlæknis. Þannig ætti að vera tryggt að sem best væri á málum tekið. (Alþt. 1984-1985, A-deild, bls. 2700.)

Í 4. gr. núgildandi laga nr. 34/2012 segir jafnframt að rétt til að nota starfsheiti löggiltrar heilbrigðisstéttar samkvæmt 3. gr. og starfa sem heilbrigðisstarfsmaður hér á landi hafi sá einn sem fengið hefur til þess leyfi landlæknis. Þá segir í 5. gr. að ráðherra, skuli að höfðu samráði við landlækni, viðkomandi fagfélag og menntastofnun hér á landi, setja reglugerðir um skilyrði sem uppfylla þarf til að hljóta leyfi til að nota heiti löggiltrar heilbrigðisstéttar og starfa sem heilbrigðisstarfsmaður hér á landi. Að lokum kemur fram í 1. mgr. 6. gr. laganna að landlæknir veiti umsækjendum leyfi til að nota starfsheiti löggiltrar heilbrigðisstéttar og til að starfa sem heilbrigðisstarfsmenn hér á landi að uppfylltum skilyrðum laganna og reglugerða settra samkvæmt þeim og þeim alþjóðasamningum sem Ísland er aðili að.

2 Var ákvörðun um að synja félögunum um löggildingu sem heilbrigðisstéttir stjórnvaldsákvörðun?

Félögin A og B sóttu um löggildingu sem heilbrigðisstéttir til velferðarráðuneytisins í samræmi við 3. gr. laga nr. 34/2012, um heilbrigðisstarfsmenn. Með bréfum, dags. 29. mars 2016, hafnaði ráðuneytið umsóknum félaganna. Í málinu liggur fyrir sú afstaða ráðuneytisins að ekki hafi verið um stjórnvaldsákvarðanir að ræða í málum félaganna og því hafi stjórnsýslulögum nr. 37/1993 ekki verið fylgt við meðferð þeirra. Af skýringum ráðuneytisins verður ráðin sú afstaða að ákvörðun um löggildingu heilbrigðisstéttar sé almenn í þeim skilningi að hún beinist ekki að tilteknum einstaklingum og að hún sé tekin með setningu reglugerðar en ekki einstaklingsbundinni ákvörðun. Athugun mín hefur lotið að því hvort þessi afstaða ráðuneytisins, að synjun á umsókn félaganna hafi ekki verið stjórnvaldsákvörðun, sé í samræmi við lög. Álitaefnið hefur þá þýðingu að teljist ákvarðanirnar stjórnvaldsákvarðanir gilda stjórnsýslulögin við meðferð þessara mála.

Við mat á því hvort ákvörðun teljist vera stjórnvaldsákvörðun í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga verður að huga að þeim lagagrundvelli sem ákvörðunin byggist á og hvers eðlis og efnis ákvörðunin er. Í því sambandi getur skipt máli hvort ákvörðun sé „lagalegs eðlis?, eins og vikið er að í athugasemdum við 1. gr. stjórnsýslulaga. Með því er átt við hvort með ákvörðuninni sé mönnum færð réttindi eða þau skert, létt skyldum af mönnum eða lagðar á þá auknar byrðar. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3283.) Samning og setning almennra stjórnvaldsfyrirmæla, s.s. reglugerða, felur almennt ekki í sér töku stjórnvaldsákvörðunar og stjórnsýslulögin gilda ekki um þau, eins og áréttað er í 2. málsl. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Því skiptir máli að skera úr um hvort synjanir á umsóknum félaganna hafi verið liður í setningu reglugerða, sem stjórnsýslulögin taka ekki til, eða hvort um hafi verið að ræða sjálfstæðar stjórnvaldsákvarðanir. Við mat á því verður að horfa til lagagrundvallar ákvarðananna.

Almennt er í lögum ekki gert ráð fyrir því að félög sæki um eða óski eftir að reglugerð ákveðins efnis verði sett af hálfu ráðherra. Þegar slík beiðni kemur fram í þeim tilvikum á ólögfestum grundvelli felur afstaða ráðherra til beiðninnar almennt ekki í sér töku stjórnvaldsákvörðunar. Með ákvæði 2. mgr. 3. gr. laga nr. 34/2012, um heilbrigðisstarfsmenn, hefur aftur á móti verið farin sú leið að skapa sérstakan farveg að lögum fyrir fagfélag að hafa frumkvæði að því að sækja um löggildingu viðkomandi starfsstéttar. Þegar slík umsókn kemur fram er ráðherra að lögum skylt að leita umsagnar landlæknis um umsóknina. Í 3. mgr. 3. gr. hafa síðan verið lögfest þau meginsjónarmið sem ákvörðun ráðherra skal byggjast á. Með umsókn fagfélags hefst því mál sem getur lokið annaðhvort með því að mat á m.a. lögbundnum sjónarmiðum leiði til þess að fallist sé á að löggilda starfsstéttina sem heilbrigðisstétt eða að umsókninni sé synjað. Sé fallist á umsóknina er reglugerð sett um starfsstéttina og í framhaldinu geta þeir einstaklingar sem fullnægja skilyrðum hennar sótt um löggildingu með þeim réttaráhrifum að um réttindi og skyldur þeirra sem heilbrigðisstarfsmenn gilda m.a. lög nr. 34/2012. Því verður ekki annað séð en að með lagaákvæðinu sé kveðið á um ákvörðun sem varðar lagalegan rétt eða skyldur manna í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga.

Þótt ákvörðun ráðherra beinist ekki að einstaklingi, eins og t.d. ákvörðun um veita tilteknum einstaklingi löggildingu sem heilbrigðisstarfsmaður, verður sú ályktun dregin af 3. gr. laga nr. 34/2012 að hún beinist að tilteknu fagfélagi viðkomandi starfsstéttar sem kemur þá fram fyrir hönd félagsmanna sinna. Með lagaákvæðinu hefur löggjafinn því afmarkað aðild þessara mála við fagfélög og í einstökum málum er það tiltekið fagfélag sem sækir um löggildingu sem heilbrigðisstétt fyrir ákveðna starfsstétt og tekin er ákvörðun á grundvelli umsóknar þess fagfélags. Ég bendi í þessu sambandi á að meðal markmiða fagfélaga getur verið að stuðla að lögverndun á starfsheiti og starfsréttindum viðkomandi stétta og sú er reyndin í tilviki félaganna A og B.

Í 2. mgr. 3. gr. laga nr. 34/2012 segir að ráðherra geti „ákveðið með reglugerð að fella undir lögin heilbrigðisstéttir“. Orðalagið kann við fyrstu sýn að gefa til kynna að ákvörðunin sé tekin „með reglugerð“ og sé þar af leiðandi ekki stjórnvaldsákvörðun. Sá skilningur á orðalaginu er þó ekki einhlítur. Þótt heilbrigðisstéttir séu felldar undir lögin með reglugerð er ekki þar með sagt að ákvörðun í máli sem hefst með umsókn fagfélags sé tekin í því formi eða hún sé aðeins liður í setningu slíkrar reglugerðar. Skilja má ákvæðið á þann hátt að í framhaldi af ákvörðun í máli fagfélags, þar sem fallist er á að löggilda viðkomandi starfsstétt, sé sett reglugerð þar sem m.a. er kveðið á um skilyrði fyrir einstaklinga til að hljóta leyfi til að nota heiti löggiltrar heilbrigðisstéttar og hljóta starfsleyfi landlæknis, sbr. 5. og 6. gr. laga nr. 34/2012. Telji heilbrigðisráðherra þannig að lagaskilyrði séu fyrir hendi til að fallast á löggildingu starfsstéttar tekur hann ákvörðun þess efnis og lýkur málinu að því leyti gagnvart viðkomandi fagfélagi. Í framhaldinu eða samhliða því setur hann reglugerð. Synji ráðherra aftur á móti umsókn fagfélags verður ekki séð að sú ákvörðun sé tekin „með reglugerð“ eða sé liður í því að fallast ekki á að setja reglugerð. Þvert á móti er viðkomandi fagfélagi tilkynnt um niðurstöðuna með bréfi, eins og raunin var í þessu málum, með sambærilegum hætti og almennt tíðkast við töku stjórnvaldsákvarðana. Á þann hátt er bundinn endir á það lögbundna ferli sem hefst með umsókn viðkomandi fagfélags.

Til stuðnings þessu má jafnframt benda á að samkvæmt orðalagi áðurgildandi ákvæðis 2. gr. laga nr. 24/1985 um þetta efni var ekki gert ráð fyrir að ákvörðun ráðherra væri tekin „með reglugerð“. Þar kom fram að ráðherra setti reglugerð með nánari ákvæðum um nám og menntunarskilyrði fyrir hverja stétt er hann ákvæði að fella undir lögin. Eins og lagagrundvelli þessara mála er háttað verður því ekki séð að ákvörðun um að synja umsókn um löggildingu starfsstéttar sem heilbrigðisstéttar sé aðeins tekin með eða sé liður í setningu reglugerðar heldur beri að taka sjálfstæða stjórnvaldsákvörðun í máli viðkomandi fagfélags. Það ræðst síðan af efni þeirrar ákvörðunar hvort þörf sé á að setja reglugerð í framhaldinu eða samhliða henni.

Með vísan til framangreinds og þess að ákvörðun um synjun fagfélags fellur vel að öðrum megineinkennum stjórnvaldsákvarðana er það álit mitt að umræddar ákvarðanir teljist ákvarðanir um rétt eða skyldu manna í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Ég tel því að afstaða velferðarráðuneytisins til þessa atriðis sé ekki í samræmi við lög.

3 Málsmeðferð ráðuneytisins

Að framan hef ég lýst því áliti mínu að ákvörðun heilbrigðisráðherra um afgreiðslu á beiðni fagfélags starfsstéttar um löggildingu á grundvelli 3. gr. laga nr. 34/2012 sé stjórnvaldsákvörðun sem beinist að tilteknu fagfélagi vegna félagsmanna þess. Það hvort kemur til setningar reglugerðar af hálfu ráðherra ræðst af því hvort fallist sé á beiðni fagfélags og er reglugerðin þá sjálfstæð stjórnvaldsathöfn sem felur m.a. í sér framkvæmd og útfærslu á þeirri stjórnvaldsákvörðun. Af því leiðir að ráðuneytinu ber við töku slíkrar stjórnvaldsákvörðunar að fylgja ákvæðum stjórnsýslulaga við meðferð málsins. Eins og kemur fram í niðurstöðukafla álitsins mælist ég til þess að velferðarráðuneytið taki mál félaganna til meðferðar að nýju, komi fram ósk um það frá þeim, og leysi þá úr málinu í samræmi við þau sjónarmið sem fram koma í áliti þessu. Kvartanir félaganna til mín lutu m.a. að því að þau fengu ekki tækifæri til að koma að athugasemdum sínum við umsagnir og síðar greinargerðir landlæknis áður en ákvörðun var tekin í málunum. Í skýringum ráðuneytisins til mín kom fram um þetta atriði að félögunum hefði ekki verið veittur andmælaréttur þar sem ekki hefði verið talið að ákvörðun ráðherra væri stjórnvaldsákvörðun.

Af þessu tilefni tel ég rétt að minna á að þegar stjórnvald aflar umsagnar í tilefni af umsókn aðila máls getur andmælarétturinn samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga orðið virkur þegar nokkur skilyrði eru uppfyllt. Þau eru að aðila máls sé ókunnugt um að ný gögn eða upplýsingar hafi bæst við málið, telja verður að upplýsingarnar séu honum í óhag og hafi verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins. (Alþt. 1992—1993, A-deild, bls. 3296.) Ég hef í störfum mínum almennt talið að þegar stjórnvald aflar umsagnar í máli sem hefur þýðingu fyrir úrlausn þess og er aðila máls ekki hagstæð að uppfyllt séu framangreind skilyrði, sjá m.a. til hliðsjónar álit mín frá 22. desember 2006 í máli nr. 4316/2005 og frá 4. apríl 2007 í máli nr. 4585/2005. Þegar svo háttar til er viðkomandi stjórnvaldi að jafnaði skylt að gefa aðilanum kost á að koma að athugasemdum sínum við umsögnina áður en ákvörðun er tekin í málinu. Verði mál félaganna tekin til nýrrar meðferðar minni ég ráðuneytið á að gæta að framangreindu.

Af gögnum málsins verður ráðið að ráðuneytið aflaði upphaflega umsagnar embættis landlæknis vegna umsókna félaganna þar sem lagt var mat á þær með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem fram koma í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 34/2012. Þar var aftur á móti ekki lýst afgerandi afstöðu til þess hvort fallast ætti á umsókn um löggildingu heldur tekið fram að tilefni væri til að greina þörfina á löggildingu fleiri heilbrigðisstétta. Í framhaldinu hafi verið farið í vinnu við að greina þá þörf og niðurstaðan hafi verið sú að ekki væri þörf á að löggilda þær starfsstéttir sem hefðu sótt um eða bæta við fleiri heilbrigðisstéttum. Þótt sú niðurstaða hafi tekið mið af fyrirliggjandi umsóknum var hún sett fram með almennum hætti og ekki í tengslum við það hvernig einstök sjónarmið 3. mgr. 3. gr. laganna horfðu við umsókn hvers fagfélags. Af því tilefni bendi ég á að verði mál félaganna tekin til nýrrar skoðunar er það í betra samræmi við það hvernig ákvæði 3. gr. laganna er sett fram að afla nýrra umsagna embættis landlæknis þar sem tekin er afstaða til hverrar umsóknar í ljósi þeirra sjónarmiða sem fram koma í 3. mgr. 3. gr. Jafnframt kann þá að koma til álita að hafa hliðsjón af þeirri almennu vinnu sem nú hefur verið unnin um þörf á löggildingu fleiri heilbrigðisstétta. Þá leiðir það af framangreindu að sé sú umsögn ekki hagstæð viðkomandi fagfélagi er rétt að gefa því færi á að koma að athugasemdum við umsögnina áður en ákvörðun er tekin í málinu.

Í kvörtunum félaganna eru gerðar athugasemdir við fleiri atriði er varða bæði efni og meðferð málsins. Í ljósi þeirra tilmæla minna að mál félaganna verði tekin til skoðunar á ný, komi fram beiðni þess efnis frá þeim, tel ég ekki tilefni til að fjalla um þau að svo stöddu enda geta þau komið til skoðunar í nýjum málum hjá ráðuneytinu.

V Niðurstaða

Með vísan til framangreinds er það niðurstaða mín að sú afstaða velferðarráðuneytisins að ákvörðun heilbrigðisráðherra, um að synja félögunum A og B um löggildingu viðkomandi starfsstétta sem heilbrigðisstétta, hafi ekki verið stjórnvaldsákvörðun sé ekki í samræmi við lög.

Ég beini þeim tilmælum til velferðarráðuneytisins að taka mál félaganna til meðferðar að nýju, komi fram ósk um það frá þeim, og leysa þá úr málunum í samræmi við þau sjónarmið sem fram koma í álitinu. Jafnframt beini ég því til velferðarráðuneytisins að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem fram koma í álitinu.



Til baka



Flýtileiðir


Tungumál



Skipta um leturstærð