I Kvörtun og afmörkun athugunar
Hinn 15. desember 2015 barst mér kvörtun er varðar greiðslur sveitarfélaga til minkaveiðimanna. Sá aðili sem kvartaði hafði um árabil stundað veiðar á minkum og tilefni kvörtunarinnar var ágreiningur við tiltekið sveitarfélag í framhaldi af því að það hafði synjað um að greiða honum verðlaun fyrir unnin dýr. Sveitarfélög hafa lengi greitt út slík verðlaun en fengið þau síðan að hluta endurgreidd frá ríkinu eins og tíðkast um kostnað vegna minkaveiða. Það sveitarfélag sem í hlut átti taldi að eftir þær breytingar sem gerðar voru á lögum nr. 64/1994, um vernd, friðun og veiðar á villtum fuglum og villtum spendýrum, einkum frá árinu 2002 og ákvæðum reglugerðar um refa- og minkaveiðar nr. 437/1995 væri sveitarfélaginu aðeins skylt að greiða vegna minkaveiða til þeirra veiðimanna sem það hafði sérstaklega samið við um að þeir tækju að sér minkaveiðar innan marka sveitarfélagsins. Í gögnum sem fylgdu kvörtuninni m.a. frá umhverfis- og auðlindaráðuneytinu og Umhverfisstofnun var tekið undir þennan skilning sveitarfélagsins. Þá kom fram að það væri ýmist hvort sveitarfélög greiddu verðlaun til þeirra sem veiddu minka innan marka þeirra án þess að hafa sérstaklega verið ráðnir til slíkra veiða og ef svo væri endurgreiddi ríkið þeim sveitarfélögum lögbundna hlutdeild í þeim kostnaði eins og öðrum kostnaði við minkaveiðar.
Ofangreind framkvæmd varð mér tilefni til þess að taka þessi mál til athugunar og þá með tilliti til þess hverjar eru almennt skyldur sveitarfélaga að lögum að þessu leyti. Ég hafði þá líka í huga að mismunandi framkvæmd sveitarfélaga á því hvort greidd eru verðlaun fyrir unna minka til þeirra sem ekki hafa sérstaklega verið ráðnir til minkaveiða leiðir til þess að hlutur borgaranna í þeim fjármunum sem ríkið ver til þessara mála verður ekki sá sami eftir því í hvaða sveitarfélagi minkur er veiddur. Athugun mín, sem ég lýk með þessu áliti, hefur verið afmörkuð við þetta atriði en ég hef jafnframt með bréfi, dags. í dag, lokið meðferð minni á kvörtun þeirri, sem varð tilefni framangreindrar skoðunar.
Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 29. júní 2016.
II Málavextir
Af gögnum málsins fæst ráðið að félagið, sem leitaði til mín með kvörtun, hafi stundað minkaveiðar um allnokkurt skeið í nokkrum sveitarfélögum. Félagið hafi jafnan skilað minkaskottum, ásamt upplýsingum um staðsetningu veiða minkanna, til sveitarfélaganna þar sem minkurinn var veiddur og fengið greidd svokölluð verðlaun fyrir hvern unninn mink. Á undanförnum árum hafi ákveðin sveitarfélög synjað félaginu um greiðslur fyrir minkaskott á þeim grundvelli að þeim bæri ekki skylda til að greiða öðrum veiðimönnum fyrir minkaveiðar en þeim sem sveitarfélagið hefði sérstaklega ráðið til slíkra veiða. Meðal gagna málsins eru afrit af samskiptum félagsins við sveitarfélög sem bera þetta með sér.
Umhverfisstofnun gefur árlega út svokallaðar veiðidagbækur með leiðbeiningum til veiðimanna. Í veiðidagbókinni sem gefin var út fyrir árið 2010 voru í fyrsta skipti veittar almennar leiðbeiningar um fyrirkomulag greiðslna til veiðimanna fyrir refa- og minkaveiðar. Þar sagði m.a.:
„Sveitarfélögin ráða menn til refa- og minkaveiða. Sveitarfélögin sjá um að greiða veiðimönnum fyrir veiðarnar en það er misjafnt milli sveitarfélaga hve mikið þau fara eftir taxtanum og eins er misjafnt hvort og hve mikið þau greiða fyrir dýr sem óráðnir menn skila inn. Það er skilyrði fyrir að dýr séu greidd að skottunum sé skilað inn, en hyggist menn fá greitt fyrir unnið dýr þarf að hafa samband við það sveitarfélag þar sem dýrið var unnið. Það er svo undir sveitarfélaginu komið hvort og þá hve mikið það muni greiða.“ (Veiðidagbók 2010. 15. árgangur. Umhverfisstofnun, bls. 7.)
Leiðbeiningar í veiðidagbók fyrir árið 2011 voru að mörgu leyti sambærilegar við tilvitnaðar leiðbeiningar frá árinu á undan, að því frátöldu að niðurlag leiðbeininganna, þar sem fjallað er um að það sé undir sveitarfélögum komið hvort og þá hve mikið það muni greiða, hafði verið fellt brott. Í veiðidagbók fyrir árið 2011 sagði m.a.:
„Sveitarfélögin ráða menn til refa- og minkaveiða. Sveitarfélögin sjá um að greiða ráðnum veiðimönnum fyrir veiðarnar en það er misjafnt milli sveitarfélaga hvort eða hve mikið þau greiða fyrir dýr sem óráðnir menn skila inn. Skilyrði þess að fá greitt fyrir dýr er að skotti sé skilað inn en hyggist menn fá greitt fyrir unnið dýr þarf að hafa samband við sveitarfélagið þar sem dýrið var unnið.“ (Veiðidagbók 2011. 16. árgangur. Umhverfisstofnun, bls. 6.)
Í veiðidagbókum fyrir árin 2012-2016 voru leiðbeiningar til minkaveiðimanna sem voru að þessu leyti efnislega sambærilegar við það sem fram kemur í veiðidagbók 2011.
Í bréfi umhverfis- og auðlindaráðuneytisins, dags. 27. september 2013, til félagsins sem leitaði til mín með kvörtun, var lýst sambærilegri afstöðu til skyldna sveitarfélaga til að greiða veiðimönnum fyrir veiðar á minkum og birtist í framangreindum leiðbeiningum Umhverfisstofnunar til veiðimanna. Þar sagði m.a.:
„Í 13. gr. laga nr. 64/1994, um vernd, friðun og veiðar á villtum fuglum og villtum spendýrum, er fjallað um framkvæmd minkaveiða. Þar kemur fram að þar sem ráðherra ákveður að nauðsynlegt sé að láta veiða minka, til þess að koma í veg fyrir tjón af þeirra völdum, er sveitarstjórn skylt að ráða kunnáttumann til minkaveiða, sbr. 2. mgr. 13. gr. laganna. Í 2. viðauka með reglugerð nr. 437/1995 um refa- og minkaveiðar eru tilgreind þau svæði sem veiðar á refum og minkum eru nauðsynlegar, sbr. 4. gr. reglugerðarinnar. Í þeirri grein kemur jafnframt fram að telji sveitarstjórn og Umhverfisstofnun ekki þörf á að stunda refa- og minkaveiðar á hluta þeirra svæða sem tilgreind eru í 2. viðauka með reglugerðinni er þeim heimilt með samþykki umhverfis- og auðlindaráðherra að gera með sér samkomulag um takmörkun veiða á svæðinu. Af framangreindu er ljóst að sveitarfélögum á þeim svæðum sem tilgreind eru í 2. viðauka með framangreindri reglugerð er skylt að ráða kunnáttumann til minkaveiða og er sveitarfélögum eftirlátið að ráða þann kunnáttumann og greiða kostnað sem af því hlýst. Að mati ráðuneytisins er það hins vegar undir sveitarfélaginu sjálfu komið hvort það greiðir einungis ráðnum kunnáttumanni fyrir unnin dýr eða öðrum veiðimönnum einnig.
Hvað varðar ákvörðun sveitarfélaga að taka ekki við minkaskottum frá veiðimanni á þeim grundvelli að ekki standi til að greiða verðlaun til þess aðila, er það mat ráðuneytisins að það sé að sama skapi undir sveitarfélaginu sjálfu komið hvort það tekur við skottum til förgunar eða ekki þegar ekki er greitt fyrir viðkomandi skott.“
III Samskipti umboðsmanns Alþingis og umhverfis- og auðlindaráðuneytisins
Umhverfis- og auðlindaráðuneytinu var ritað bréf, dags. 29. desember 2015, og barst svar ráðuneytisins mér með bréfi, dags. 3. febrúar sl.
Í bréfi mínu voru rakin viðeigandi ákvæði laga nr. 64/1994, um vernd, friðun og veiðar á villtum fuglum og villtum spendýrum, fjallað um forsögu 13. gr. laganna auk þess sem fjallað var um tiltekin ákvæði reglugerðar nr. 437/1995, um refa- og minkaveiðar. Í bréfinu var í fyrsta lagi spurt um ákvarðanir um viðmiðunartaxta launa minkaveiðimanna og birtingu slíkra ákvarðana. Þá var í bréfinu m.a. óskað eftir upplýsingum og gögnum um hvernig uppgjöri ríkisins samkvæmt lögum nr. 64/1994 við sveitarfélögin hefði verið háttað og í hvaða tilvikum hefði verið greitt úr ríkissjóði hlutdeild í verðlaunum fyrir löglega unna minka til annarra en kunnáttumanna sem sveitarfélögin hefðu ráðið til minkaveiða.
Í svari ráðuneytisins kom fram að Umhverfisstofnun færi með það verkefni að sjá um endurgreiðslur ríkisins til sveitarfélaga og hefði ráðuneytið því óskað eftir upplýsingum frá stofnuninni. Þá sagði:
„Samkvæmt upplýsingum frá stofnuninni leggja sveitarfélög fram kröfur um endurgreiðslu á grundvelli þess kostnaðar sem þau hafa orðið fyrir og afrit af reikningum frá veiðimönnum. Í upplýsingum frá sveitarfélögunum kemur fram fjöldi veiðimanna sem sveitarfélögin hafa greitt en ekki er gerður greinarmunur á því hvort um sé að ræða veiðimenn sem sveitarfélögin hafa ráðið sérstaklega til veiðanna eða ekki, en ráðuneytið hefur litið svo á að sveitarfélög taki sjálf ákvörðun um hvort þau greiði öðrum en ráðnum veiðimönnum fyrir unna minka. Við endurgreiðslu ríkisins hefur því ekki verið kallað sérstaklega eftir upplýsingum um það hvort til staðar væri ráðningarsamband á milli viðkomandi sveitarfélags og veiðimanna, heldur endurgreiðir ríkissjóður einfaldlega hluta af þeim kostnaði sem sveitarfélagið hefur orðið fyrir vegna veiðanna.“
Í bréfi mínu var jafnframt spurt um nánari skýringar á þeirri afstöðu sem birtist í gögnum málsins, bæði hjá ráðuneytinu og Umhverfisstofnun, að sveitarfélögum væri ekki skylt að greiða öðrum en fastráðnum veiðimönnum fyrir unna minka.
Í svari ráðuneytisins var fjallað um forsögu ákvæðisins. Þá sagði:
„Það er mat ráðuneytisins að lögskýringargögn við 13. gr. gefi ekki annað til kynna en skyldu sveitarfélaga til að ráða kunnáttumann til minkaveiða á þeim svæðum þar sem ráðherra ákveður að minkaveiðar séu nauðsynlegar. Ráðuneytið telur þar að auki að í lögum nr. 52/1957 hafi ekki verið að finna slíka skyldu, enda beri að lesa saman 9. gr. umræddra laga, sem fjallar m.a. um verðlaun fyrir unnin hlaupadýr, og 5. gr. sömu laga þar sem fjallað er um skyldu sveitarfélaga til að ráða minkaveiðimenn. Það er mat ráðuneytisins að þessu hafi ekki verið breytt með síðari lagasetningu, heldur hafi ekki verið til staðar í umræddum lögum skylda sveitarfélaga til að greiða öðrum en ráðnum minkaveiðimönnum verðlaun fyrir unnin dýr. Í 13. gr. núgildandi laga nr. 64/1994 kemur hvergi fram að sveitarfélögum beri að greiða öðrum aðilum verðlaun fyrir unnin dýr og metur ráðuneytið það svo að því sé það undir sveitarfélögunum komið að taka ákvörðun um hvort slíkt sé gert. Að auki telur ráðuneytið að ef túlka eigi 13. gr. laga nr. 64/1994 á þann hátt að sveitarfélögum sé skylt að greiða öllum fyrir unnin dýr þurfi slík greiðsluskylda sveitarfélags að koma mun skýrar fram í því ákvæði. Með hliðsjón af orðalagi ákvæðisins getur ráðuneytið ekki séð að slík greiðsluskylda sveitarfélags sé til staðar til annarra en þeirra aðila sem hún ræður til minkaveiða á grundvelli 2. mgr. 13. gr. Greiði sveitarfélög slík verðlaun til annarra en þeirra veiðimanna sem þeir hafa ráðið til starfsins, endurgreiðir ríkissjóður hluta kostnaðar við veiðarnar eins og fram hefur komið.“
Í bréfi mínu var jafnframt sérstaklega spurt um orðalag 10. gr. reglugerðar nr. 437/1995, um refa- og minkaveiðar, en þar er fjallað um nánar tilgreinda skyldu sem gildi „jafnt um ráðnar grenjaskyttur og minkaveiðimenn sem aðra“.
Í svari ráðuneytisins sagði um þetta atriði:
„Að mati ráðuneytisins vísar umrætt orðalag í 1. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 437/1995 til þess skilyrðis að verðlaun fyrir unnin dýr skuli aðeins greidd sé skott af hverju unnu dýri lagt fram til sönnunar. Það skilyrði gildi hvort sem um er að ræða minkaveiðimenn sem sveitarfélögin hafa ráðið til minkaveiða eða aðra aðila sem sveitarfélagið ákveður að greiða fyrir unnin dýr. Ef sveitarfélög taka þannig ákvörðun um að greiða öðrum en ráðnum minkaveiðimönnum verðlaun fyrir unnin dýr skal það vera háð sömu skilyrðum og verðlaun til ráðinna minkaveiðimanna. Að mati ráðuneytisins er ekki hægt að skilja orðalag ákvæðisins þannig að það leggi skyldu á sveitarfélög að greiða öðrum en ráðnum refa- og minkaveiðimönnum verðlaun fyrir unnin dýr.“
IV Álit umboðsmanns Alþingis
1 Lagagrundvöllur málsins
Fjallað er um veiðar á minkum og öðrum villtum dýrum í lögum nr. 64/1994, um vernd, friðun og veiðar á villtum fuglum og villtum spendýrum. Umhverfis- og auðlindaráðuneytið fer með yfirumsjón með aðgerðum er varða vernd, friðun og veiðar á villtum dýrum. Í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 64/1994 er tekið fram að Umhverfisstofnun hafi umsjón með og stjórn á þeim aðgerðum af opinberri hálfu sem ætlað sé að hafa áhrif á stofnstærð og útbreiðslu villtra dýra eða koma í veg fyrir tjón af þeirra völdum, sbr. VI. kafla.
Í VI. kafla laganna eru sérákvæði um veiðar, en í kaflanum er að finna ákvæði 13. gr. laganna þar sem sérstaklega er fjallað um minka. Í 1. mgr. 13. gr. segir að minkar njóti ekki friðunar samkvæmt lögunum en ráðherra er þó fengin heimild til að friða minka í rannsóknarskyni á takmörkuðu svæði í skamman tíma. Þá segir í 2. og 3. mgr. 13. gr.:
„Þar sem ráðherra ákveður, að fengnum tillögum Umhverfisstofnunar og Náttúrufræðistofnunar Íslands, að minkaveiðar séu nauðsynlegar til þess að koma í veg fyrir tjón af völdum minka er sveitarstjórn skylt að ráða kunnáttumann til minkaveiða.
Ráðherra ákveður árlega viðmiðunartaxta launa og annarra greiðslna fyrir unna minka sem veiddir eru skv. 2. mgr. Viðkomandi sveitarstjórnir skulu árlega gefa skýrslur til Umhverfisstofnunar um minkaveiðar og kostnað við þær, hver á sínu svæði, og endurgreiðir ríkissjóður þá allt að helming kostnaðar við veiðarnar eftir því sem nánar er ákveðið í fjárlögum. Ráðherra setur reglugerð um framkvæmd veiðanna og um tilhögun endurgreiðslna á hlut ríkissjóðs í kostnaði við þær.“
Frá gildistöku laga nr. 64/1994 hinn 1. júlí 1994 hefur ákvæðinu verið breytt í þrígang. Fyrsta breytingin var gerð með lögum nr. 144/1995 en þar var 2. málsl. 3. mgr. 13. gr. breytt. Í upphaflegu ákvæði laganna sagði að viðkomandi sveitarstjórnir skyldu árlega gefa skýrslur til veiðistjóraembættis um minkaveiðar og kostnað við þær, hver á sínu svæði, og endurgreiddi ríkissjóður þá helming kostnaðar við veiðarnar „eftir viðmiðunartöxtum“. Árið 1995 var þó framlag úr ríkissjóði vegna þessara endurgreiðslna bundið við tiltekna hámarksfjárhæð, sbr. 37. gr. laga nr. 148/1994, um ráðstafanir í ríkisfjármálum á árinu 1995, og tóku framangreindar breytingar gildi í upphafi árs 1995. Hinar tvær breytingarnar sem gerðar hafa verið á 13. gr. laga nr. 64/1994 eru minniháttar og m.a. tilkomnar vegna breytinga á uppbyggingu stjórnsýslu málaflokksins og orðalagsbreytinga þar sem skyldu sveitarstjórna til að ráða „menn til minkaveiða“ var breytt í skyldu til að ráða „kunnáttumann til minkaveiða“. Ekki fæst séð að þessi síðastnefnda breyting sé skýrð í lögskýringargögnum.
Forsaga 13. gr. laga nr. 64/1994 er sú að ákvæðið kom í stað ítarlegri reglna um refa- og minkaveiðar sem áður var að finna í lögum nr. 52/1957, um eyðingu refa og minka. Í þeim lögum var kveðið á um skyldu sveitar- og bæjarstjórna eða stjórna upprekstrarfélaga til að sjá um grenja- og minkaleitir á hverju vori í heima- og afréttarlöndum hreppsins (bæjarfélagsins) og sjá um vinnslu grenja og minkabæla. Til að ná þessu markmiði bar stjórnum sveita, bæja eða upprekstrarfélaga að ráða veiðimenn, einn eða fleiri, til að leita að og vinna greni og minkabæli á þeim svæðum þar sem þeim bæri skylda til, sbr. 1. mgr. 5. gr. laganna. Skylda til að ráða veiðimenn var svo útfærð nánar í 5. gr. laganna þar sem mismunandi tegundir veiðimanna voru skilgreindar og kveðið á um skyldu þessara manna til að vera reiðubúnir til starfs þegar þörf krefði. Í 6. gr. laganna sagði að óheimilt væri öðrum en skotmönnum, sem til þess hefðu verið ráðnir samkvæmt 5. mgr. að vinna greni eða taka yrðlinga, nema svo hafi staðið á, að ekki hefði náðst til skotmanns í tæka tíð. Þá sagði í 8. gr. laganna að skotmönnum og vökumönnum, sem lægju á grenjum, sbr. 5. gr., skyldu taka laun fyrir störf sín samkvæmt samningi við aðila þá, er sæju um að vinna greni. Heimilt væri að semja um verðlaun fyrir unnin dýr og yrðlinga, þegar ráðningarkjör veiðimanna þessara væru ákveðin. Á sama hátt skyldi semja um kaup þeirra manna, er tækju að sér að vinna minka. Í 9. gr. laga nr. 52/1957 var svo fjallað um greiðslu verðlauna fyrir minka. Í upphaflegu ákvæði laganna sagði:
„Nú vinnst hlaupadýr, og á þá sá, sem vinnur, kr. 350.00 í verðlaun fyrir hverja tófu.
Fyrir hvern mink, sem vinnst, skulu greiddar kr. 200.00 í verðlaun. Oddviti (bæjarstjóri) greiðir verðlaun þessi, enda séu honum færðar sannanir fyrir vinnslu dýranna.“
Vegna verðlagsbreytinga voru samþykktar breytingar á ákvæðinu á Alþingi á nokkurra ára fresti sem fólu í sér uppfærslu á upphæðum verðlauna. Með lögum nr. 47/1980, var ákvæðinu svo breytt í síðasta sinn efnislega áður en lögin féllu úr gildi, og var þá orðað svo:
„Hámark verðlauna fyrir að vinna grendýr (fullorðin dýr og yrðlinga), hlaupadýr og mink, skal ákveðið ár hvert af landbúnaðarráðherra, eftir því sem fé er veitt á fjárlögum og að fenginni umsögn veiðistjóra. Oddviti (bæjarstjóri) greiðir verðlaun þessi, enda séu honum færðar sannanir fyrir að dýrin hafi verið unnin.“
Í greinargerð með því frumvarpi sem varð að lögum nr. 47/1980 var fjallað um þá áhrif sem verðlagsbreytingar höfðu haft í þessum málum og vísað til þess að veiðistjóri hefði þráfaldlega bent á að hin lágu verðlaun samkvæmt þágildandi lögum gætu „ekki talist hvatning til þeirra fjölmörgu veiðimanna, sem stundað hafa loðdýraveiðar sem áhugamenn og eiga drjúgan þátt í að tekist hefur að halda villtum loðdýrum í skefjum“. (Alþt. 1979-1980, A-deild, bls. 1652.)
Eins og að framan greinir voru ákvæði í lögum nr. 52/1957, um eyðingu refa og minka, ítarlegri en gildandi ákvæði laga nr. 64/1994, m.a. um skyldur sveitarstjórna til að stunda minkavarnir og skyldur veiðimanna. Í athugasemd við 13. gr. í því frumvarpi sem síðar varð að lögum nr. 64/1994 sagði að ákvæði um minkaveiðar væru að mestu í samræmi við gildandi lög en þó sveigjanlegri. (Alþt. 1993-1994, A-deild, bls. 1294.)
Í samræmi við 13. gr. laga nr. 64/1994 setti umhverfisráðherra reglugerð nr. 437/1995, um refa- og minkaveiðar. Í reglugerðinni eru ýmis ákvæði um minkaveiðar, þ.m.t. um verkefni ráðinna minkaveiðimanna, veiðitæki o.fl. Í 10. gr. reglugerðarinnar er fjallað um uppgjör vegna veiða, og eftir þær breytingar sem gerðar hafa verið með reglugerðum nr. 207/1997 og 879/2014, hljóðar 1. mgr. svo:
„Umhverfis- og auðlindaráðherra ákveður árlega við-miðunartaxta launa minka- og refaveiðimanna og verðlauna fyrir löglega unna refi og minka. Verðlaun fyrir unnin dýr skulu aðeins greidd sé skott af hverju unnu dýri lagt fram til sönnunar. Gildir þetta jafnt um ráðna refa- og minkaveiðimenn sem aðra.?
Með framangreint í huga vík ég nánar að framkvæmd greiðslna til minkaveiðimanna sem ekki hafa verið sérstaklega ráðnir til slíkra veiða.
2. Greiðslur til minkaveiðimanna sem ekki hafa verið sérstaklega ráðnir til slíkra veiða
Eins og áður tilvitnuð ummæli þáverandi veiðistjóra bera með sér liggur ekki annað fyrir en að ákvæði laga nr. 52/1957 um verðlaun fyrir unnin dýr hafi um minkaveiðar verið framkvæmd þannig að hvað sem leið greiðslum til sérstaklega ráðinna veiðimanna refa og minka þá hafi verðlaun til veiðimanna samkvæmt þeim lögum einnig verið greidd til þeirra sem veiddu einstök dýr, t.d. áhugamanna um loðdýraveiðar sem fært gátu sönnur á veiðarnar. Bein ákvæði um verðlaun til veiðimanna eins og verið höfðu í 9. gr. laga nr. 52/1957, með síðari breytingum, voru ekki tekin upp í lög nr. 64/1994 þegar þau voru samþykkt. Þar sagði í 3. mgr. 13. gr. laganna að ráðherra skyldi ákveða árlega „viðmiðunartaxta launa og annarra greiðslna fyrir unna minka sem veiddir eru skv. 2. mgr.“ en sú málsgrein fjallaði um þá veiðimenn sem sveitarstjórn var skylt að ráða til minkaveiða. Tekið var fram að sveitarfélögin skyldu gefa ríkinu skýrslu um kostnað við minkaveiðar á sínu svæði og að ríkissjóður endurgreiddi þá helming kostnaðar við veiðarnar eftir viðmiðunartöxtum. Þessu síðastnefnda var breytt með lögum nr. 164/2002 og skal ríkissjóður nú endurgreiða allt að helming kostnaðar við veiðarnar eftir því sem nánar er ákveðið í fjárlögum. Í lok 3. mgr. 13. gr. var og tekið fram að ráðherra setji reglugerð um framkvæmd veiðanna og um tilhögun endurgreiðslna á hlut ríkissjóðs í kostnaði við þær.
Í þeirri reglugerð sem ráðherra hefur sett samkvæmt þessari heimild og breytti síðast árið 2014, er tekið fram að hann ákveði árlega „viðmiðunartaxta launa minka- og refaveiðimanna“ og „verðlauna fyrir löglega unna refi og minka“. Þá segir að verðlaun fyrir unnin dýr skuli aðeins greidd sé skott af hverju unnu dýri lagt fram til sönnunar og tekið er fram að þetta gildi „jafnt um ráðna refa- og minkaveiðimenn sem aðra“.
Samkvæmt auglýsingu um viðmiðunartaxta launa, aksturs og verðlauna fyrir unna refi og minka árið 2015 sem umhverfis- og auðlindaráðuneytið gaf út 9. júlí 2015 voru „hámarksverðlaun“ fyrir unninn mink 3.000 kr. á dýr en jafnframt kom fram að tímakaup ráðinna veiðimanna væri 1.500 kr./klst. Í lok auglýsingarinnar sagði um endurgreiðslu ríkisins til sveitarfélaga vegna minkaveiða skyldi „miðast að hámarki við 50% af kostnaði við minkaveiðar, skv. ofangreindum viðmiðunartaxta eftir því sem fjárveitingar á fjárlögum leyfa“.
Af þessari útfærslu ráðuneytisins í reglugerð og auglýsingu um viðmiðunartaxta verður ekki annað ráðið en að rétt eins og í tíð laga nr. 52/1957 hafi af hálfu ríkisins verið gengið út frá því að til þess geti komið að greidd séu sérstök „verðlaun“ fyrir hvern unninn mink og ekki er þar sérstaklega tekið fram að slík verðlaun verði eingöngu greidd til „ráðinna veiðimanna“, þ.e. þeirra sem sveitarfélögin ráða sérstaklega til að sinna minkaveiðum og þá þar sem ráðherra hefur ákveðið að slíkar veiðar séu nauðsynlegar til að koma í veg fyrir tjón af völdum minka, sbr. 2. mgr. 13. gr. laga nr. 64/1994 en hafa ber í huga að samkvæmt 1. mgr. sömu lagagreinar njóta minkar ekki friðunar nema tekin hafi verið ákvörðun um slíkt.
Hér þarf hins vegar að mínu áliti að hafa í huga annars vegar þá forsögu sem „verðlaun“ vegna minkaveiða bæði áhugamanna og þeirra sem lagt hafa sig eftir þessum veiðum án þess að vera sérstaklega ráðnir til þess af sveitarstjórn og hins vegar að ofangreindar reglur og viðmiðanir eru settar sem liður í uppgjöri vegna endurgreiðslu ríkisins á kostnaði sveitarfélaga vegna minkaveiða. Af ákvæðum laga um hið síðarnefnda leiðir að endurgreiðsluhluti ríkisins er takmarkaður við helming kostnaðar sveitarfélagsins og jafnframt eftir því sem nánar er ákveðið í fjárlögum. Að lögum er því sveitarfélögum gert að leggja út fyrir þessum kostnaði í heild og þar með að taka ákvörðum um til hvaða kostnaðar þau stofna til að sinna þessu verkefni og á endanum bera þau að lágmarki helming þess kostnaðar sem fellur innan þeirra viðmiða sem ráðherra hefur sett.
Í samræmi við þá sjálfstjórn sveitarfélaga sem kveðið er á um í 78. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944 er gengið út frá því að stjórnvöld ríkisins, þ.m.t. ráðherra, geti ekki nema til þess standi heimild í lögum mælt fyrir um skyldu sveitarfélaga til að inna af hendi greiðslur til þriðja aðila.
Eins og að framan greinir er í 13. gr. laga nr. 64/1994, um vernd, friðun og veiðar á villtum fuglum og villtum spendýrum, með síðari breytingum, gert ráð fyrir að veiðimenn sinni minkaveiðum og að sveitarfélög beri kostnað af vinnu veiðimanna, þó þannig að sveitarfélög eiga þess kost að leita eftir því að ríkissjóður greiði helming kostnaðar vegna veiðanna. Þannig segir í 2. mgr. 13. gr. að sveitarfélögunum sé skylt að ráða kunnáttumann til minkaveiða á þeim svæðum sem ráðherra hefur ákveðið að minkaveiðar séu nauðsynlegar til að koma í veg fyrir tjón af völdum minka. Í 3. mgr. 13. gr. segir að ráðherra ákveði árlega viðmiðunartaxta launa og annarra greiðslna fyrir unna minnka „sem veiddir eru skv. 2. mgr.“ Í lögunum eru aftur á móti ekki skýr ákvæði um skyldu til greiðslna til annarra minkaveiðimanna en þeirra sem sérstaklega eru ráðnir til slíkra veiða. Í skýringum ráðuneytisins til mín kemur fram að aðeins veiðimenn sem hafa verið sérstaklega ráðnir af sveitarfélagi geti byggt rétt til greiðslna fyrir veidda minka á lögunum.
Í ljósi þess hvernig ákvæði 13. gr. laga nr. 64/1994 er sett fram um skyldur sveitarstjórna tel ég mig ekki hafa forsendur til að fullyrða að það leiði af þeim að sveitarfélögum beri skylda til að greiða veiðimönnum verðlaun fyrir hvern unninn mink sem veiddur er innan marka sveitarfélagsins óháð því hvort veiðimaður hafi verið ráðinn til þess fyrirfram. Það sama á við um 10. gr. reglugerðar nr. 437/1995. Ég tel mig því ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir við að sveitarfélög synji í einhverjum tilvikum veiðimönnum um greiðslur verðlauna þrátt fyrir að þeir leggi fram skott til sönnunar veiðum á minkum.
Þrátt fyrir framangreint er ekkert í núgildandi löggjöf sem kemur í veg fyrir að slíkt fyrirkomulag sé viðhaft, þ.e. að veiðimönnum sé greitt fyrir veidda minka þótt þeir hafi ekki verið sérstaklega ráðnir til þess af sveitarfélagi. Þannig er að mínu áliti ótvírætt af forsögu núgildandi ákvæða um minkaveiðar að þar var gert ráð fyrir að sveitarfélög gætu greitt veiðimönnum fyrir unna minka, þ.m.t. þeim sem ekki voru sérstaklega ráðnir til slíkra verka. Þá er í núgildandi stjórnvaldsfyrirmælum að finna skyldur sem lagðar eru á minkaveiðimenn óháð því hvort veiðar þeirra séu á grundvelli sérstaks ráðningarsamnings. Hér vísa ég einkum til 1. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 437/1995, þar sem segir m.a. að verðlaun fyrir unna minka skuli aðeins greidd sé skott af hverju unnu dýri lagt fram til sönnunar, en samkvæmt orðalagi ákvæðisins á þetta jafnt við um ráðnar grenjaskyttur og minkaveiðimenn „sem aðra“. Ég get ekki dregið aðra ályktun af ákvæðinu en að þar sé byggt á því að fleiri en ráðnir minkaveiðimenn geti lagt fram skott af unnum dýrum og fengið greitt fyrir þau verðlaun. Í reglugerðinni er jafnframt að finna ákvæði þar sem tilgreint er að þau eigi við um ráðna minkaveiðimenn, en þar eru önnur ákvæði þar sem vísað er með almennum hætti til veiðimanna og sá túlkunarmöguleiki er tækur að þau eigi jafnframt við um minkaveiðimenn sem ekki hafa gert ráðningarsamning við sveitarfélag, sjá einkum 8. gr. reglugerðarinnar.
Þá bera fyrrnefndar skýringar ráðuneytisins með sér að framkvæmdin sé með þeim hætti að ekki sé gerður greinarmunur á veiðum ráðinna minkaveiðimanna og annarra. Þannig er því lýst í skýringum ráðuneytisins, sem fyrr er getið, að við framkvæmd endurgreiðslu til sveitarfélaga úr ríkissjóði hafi af hálfu stjórnvalda ríkisins ekki verið gerður greinarmunur á því hvort þeir minkar, sem sveitarfélög bera kostnað af veiðum á, séu veiddir af ráðnum veiðimönnum eða öðrum.
Að framan hef ég lýst því að þótt greiðsluskylda sveitarfélags vegna allra veiddra minka verði ekki skýrlega byggð á 13. gr. laga nr. 64/1994 eða reglugerð nr. 437/1995 hefur í framkvæmd bæði hjá sumum sveitarfélögum og ráðuneytinu auk þess í reglugerð verið gert ráð fyrir að um geti verið að ræða greiðslur til minkaveiðimanna sem ekki hafa verið sérstaklega ráðnir af sveitarfélagi. Framkvæmdin hefur þó verið mismunandi milli sveitarfélaga. Af þessu lagaumhverfi og framkvæmdinni leiðir að fyrir einstakling eða félag, sem veiðir minka, getur verið vandkvæðum bundið að sjá fyrir hvaða ávinning viðkomandi megi vænta af minkaveiðum. Ég tek sérstaklega fram að undirliggjandi í þessum málum geta verið fjárhagslegir hagsmunir einstaklinga og fyrirtækja sem eru sem slíkir sambærilegir eftir því í hvaða sveitarfélagi veiðar eru stundaðar. Í þessu sambandi árétta ég jafnframt að með framangreindu fyrirkomulagi er gerður greinarmunur á réttarstöðu manna milli sveitarfélaga auk þess sem örðugt er að hafa eftirlit með því hvort og þá á hvaða forsendum greinarmunur er gerður milli mismunandi veiðimanna innan sama sveitarfélags að því er varðar greiðslur fyrir veidda minka. Af því fyrirkomulagi sem viðhaft er í raun um sjálfdæmi sveitarfélaga um hvort þau greiða almennt „verðlaun“ fyrir unna minka leiðir að möguleikar þeirra sem veiða mink án þess að hafa verið ráðnir sérstaklega til þess af sveitarfélaginu til þess að njóta hlutdeildar í þeim fjármunum sem ríkið ver til endurgreiðslna vegna minkaveiða geta verið mismunandi eftir því í hvaða sveitarfélagi minkur er veiddur. Að þessu leyti er ekki jafnræði milli borgaranna þegar kemur að ráðstöfun á þeim fjármunum ríkisins sem varið er til þessa málaflokks.
Í ljósi alls framangreinds hef ég ákveðið að vekja athygli umhverfis- og auðlindaráðuneytisins, sbr. 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, á því að það er ekki nægjanlega gott samræmi milli laga og reglna annars vegar og framkvæmdar hins vegar þegar kemur að greiðslum til minkaveiðimanna sem ekki hafa verið sérstaklega ráðnir af sveitarfélagi fyrirfram. Ég tek það fram að rétt eins og í tilviki þess félags sem kvartaði til mín kann að vera að þeir sem sinna minkaveiðum án þess að hafa sérstaklega samið um það við viðkomandi sveitarfélag geri það til að hafa af því atvinnu og þar með atvinnutekjur. Áðurnefnt misræmi getur þannig leitt til þess að þær væntingar sem borgararnir hafa til þessara málefna og byggja sinn atvinnurekstur á bresta. Getur það gert þeim borgurum sem láta sig þessi málefni varða örðugt um vik að gera sér grein fyrir réttarstöðu sinni og þar með skipulagt atvinnu sína ef við á. Ég ítreka að undirliggjandi í þessum málum eru bæði fjárhagslegir hagsmunir einstaklinga, og eftir atvikum lögaðila, og þeir almannahagsmunir að komið sé í veg fyrir tjón af völdum minka. Þá leiðir núverandi fyrirkomulag til þess að staða þeirra sem veiða minka til þess að njóta hlutdeildar í þeim fjármunum sem ríkið, og þá einnig sveitarfélög, verja til þessara mála verður mismunandi eftir sveitarfélögum. Ég vek athygli á þessu með það í huga að tekin verði afstaða til þess hvort þörf sé á að gera breytingar á lögum eða reglugerðum að því er þetta varðar og þá þannig að réttarstaða þeirra, sem stunda minkaveiðar án þess að hafa gert sérstaka samninga við sveitarfélög, sé skýr að því er varðar fyrirkomulag þessara mála.
V. Niðurstaða
Með vísan til þess sem að framan er rakið tel ég mig ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir við að sveitarfélög synji minkaveiðimönnum, sem ekki hafa gert sérstakan samningum um veiðar við sveitarfélagið, um greiðslu verðlauna vegna veiða á minkum.
Það er aftur á móti afstaða mín að ekki sé nægjanlega gott samræmi milli ákvæða laga nr. 64/1994, um vernd, friðun og veiðar á villtum fuglum og villtum spendýrum, og reglugerðar sem sett hefur verið á grundvelli ákvæðisins annars vegar og framkvæmdar hins vegar að því er varðar greiðslur til minkaveiðimanna, annarra en þeirra sem sérstaklega hafa verið ráðnir til slíkra veiða. Getur það gert þeim borgurum sem láta sig þessi málefni varða örðugt um vik að gera sér grein fyrir réttarstöðu sinni og eftir atvikum að skipuleggja atvinnu sína. Ég tel því rétt, með vísan til 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að vekja athygli umhverfis- og auðlindaráðherra á framangreindu með það fyrir augum að tekið verði til skoðunar hvort þörf sé á að gera laga- eða reglugerðarbreytingar þannig að réttarstaða þeirra, sem stunda minkaveiðar án þess að hafa gert sérstaka samninga við sveitarfélög, sé skýr að því er varðar hvaða væntingar þeir mega hafa til greiðslna fyrir slíkar veiðar.